2019年年末，一场新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）在武汉蔓延，2020年1月20日，国家卫生健康委员会将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。
2020年春节前夕，全国各地都打响了抗击疫情的防控阻击战。上海市在1月24日宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，全市各区、各部门都采取了相应举措，细化落实各项联防联控措施，坚决遏制疫情扩散，切实保障市民健康和城市公共安全。
在抗击病毒的队伍中，逆行者不止医务工作者，还有一直守卫在最基层的社区工作者，他们冒着风险奋斗在保护社区居民健康安全的一线，是默默无闻的英雄。现就社区防疫工作中的法律实务进行梳理。
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1、社区防疫的主体是谁？
答：在《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》等法律中，没有明确提到“社区”这一概念，只提到了居、村等基层组织的工作职能。在本次疫情防控中，国家卫健委发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》中出现了对“社区”的定义：是指街道办事处或乡镇人民政府所辖的城乡社区（即城市社区和村）。社区防疫的主体主要包括街道（乡镇）和社区（村）干部、社区卫生服务中心和家庭医生。为了开展工作的便利，物业服务企业、志愿者也作为社区防疫的重要参与者。
2、社区防疫的工作职责来源于哪些法律法规？
答：自疫情发生以来，社区工作者在第一时间就自发投入到防疫工作中，并没有人特别关注他们的职责来源。实际上，关于社区防疫的职责在《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》都有列明。
《传染病防治法》第九条第二款：居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。
《突发事件应对法》第五十五条：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。
2月7日，上海市人大常委会通过的《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，进一步授权市政府可以在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境等方面，采取临时性应急管理措施，制定政府规章或发布决定、命令、通告等。
法律法规中对防疫工作的具体规定比较笼统，要了解此次疫情防控中社区防疫的具体工作内容，还需要结合国务院、各级政府及职能部门出台的文件和规定。
例如，湖北省人民政府《关于进一步强化新冠肺炎疫情防控的通告》就强化属地防控责任、强化城乡社区（村）封闭管理、强化车辆通行管控、强化重点区域管理、强化居民健康全面排查、强化重点人群管理和服务、强化居民生活必需品保障、强化医用防护物质保障、强化环境卫生管理、强化单位主体责任、强化下沉社区（村）党员干部、强化个人法定责任、强化示范带动、强化工作纪律、强化投诉监督等做了详细规定。
3、根据不同疫情，社区管理应当采取哪些不同的措施？
答：国家卫健委发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》规定了根据不同的疫情，采取不同的预防措施。
（一）社区未发现病例，指在社区居民中，未发现新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例。
（二）社区出现病例或暴发疫情。社区出现病例，是指在社区居民中，出现1例确诊的新型冠状病毒感染的肺炎，尚未出现续发病例。暴发疫情是指14天内在小范围（如一个家庭、一个工地、一栋楼同一单元等）发现2例及以上确诊病例，病例间可能存在因密切接触导致的人际传播或因共同暴露感染的可能性。
（三）社区传播疫情。指在社区居民中，14天内出现2例及以上感染来源不清楚的散发病例，或暴发疫情起数较多且规模较大，呈持续传播态势。
4、社区防疫措施从哪些方面开展工作？
答：在疫情防控期间，各省市都出台了关于社区防疫工作的文件，包括北京的《关于进一步加强社区（村）疫情防控工作的通告》、山东的《关于进一步加强近期社区（村）疫情防控工作的通告》等。从文件中可以看出，社区防疫的主要重点在于小区的封闭式管理、人员信息的登记、开展集中隔离、管理公共空间、房屋租赁管理、民生物资保障等。
但与其他省市的规定较为不同的是，上海于2月14日发布的《本市居民区（村）疫情防控管理操作导则》，该导则不仅是针对社区防控出台的文件，而且提供了更详细、更具体的防疫措施指引，能够对社区防疫正在采取以及将要采取的措施提供方向。
（1）小区住宅入口管理：明确所有住宅小区的出入口都需要设置检查点，同时采取全天候值守的方式。进入小区的人员必须测温和记录。对于体温异常，采取“全链条处置机制”。为了方便居民生活，设置指定区域供快递、外卖进行无接触式配送。有围墙的小区，严格控制小区入口数量，做到“一小区一入口”；没有围墙的小区，由物业负责道口登记、检测等。无物业的小区，由街镇组织力量负责小区入口、道口力量配置。对于农村宅基居住区，原则上一个自然村落只保留一个出入口。
（2）来沪返沪人员登记和重点人群管理：居（村）委加强辖区的巡逻和排产，做到人员排查的全覆盖和无遗漏。及时告知小区来沪、返沪人员报告健康情况，配合完成个人信息登记；协助落实居家隔离健康观察人员的医院监测和集中隔离的衔接。小区发现确诊病例后，居（村）委会要配合做好病例发生的环境监测、终末消毒、病例密切接触者集中隔离等工作。对治愈出院的确诊病例，做好两周的健康观察。
（3）社区公共场所和设备管理：物业服务企业要按市疾控中心要求做好共用部分、设施设备和公共场所的清洁消毒，通风换气，环境整治和居家隔离家庭的垃圾专门处理等工作。非生活必需的文体娱乐休闲等公共场所一律关闭，暂停一切文化娱乐等聚集性活动。
（4）对相关人员的关心关爱：街镇、居（村）委要做居家隔离家庭的生活保障，对困难老人、残疾人、重大病患者等做好生活服务保障。保证租约期体温正常的返沪人员可以正常入住。对短期向疫情重点区域运送物资的司机、装卸工等保障人员，原则上不采取隔离14天的措施，并做好健康关心。
（5）开展社区宣传教育：居（村）委利用各种载体和形式宣传防疫知识，倡导“无事不出门、不串门、不聚会”，遵守在公共场所佩戴口罩的规定。
（6）群防群控机制：建立以居村党组织为核心，居（村）委会为主导，业委会、物业公司、社区民警、志愿者等共同参与的网络体系，建立家庭、楼组、小区、片区的组织体系。
5、没有落实社区防疫工作需要承担哪些责任？
答：《中华人民共和国突发事件应对法》第六十四条：有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；
（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；
（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；
（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条：在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
上述法律法规都规定了在突发事件中导致严重后果的法律责任，责任主体是处理突发事件的所有单位和个人，对于社区防疫工作者同样适用，目前并没有针对社区防疫事件及社区防疫工作者作出特别规定。
6、社区防疫工作者在工作中能否受到法律保护？
答：能受到法律保护。最高法、最高检、公安部、司法部于2月6日联合发布的《
的通知》中第二条第二款明确规定“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员（含在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员）依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。”社区防疫工作者是按照政府发布的决定、命令，从事疫情防控公务。在疫情期间阻碍社区防疫工作者采取的防疫措施，同样按照妨碍公务罪定罪处罚，体现出对社区防疫工作者的保护。7、面对企业复工带来更多的人员流动，社区防疫更需要注意什么？
答：从启动重大突发公共卫生事件一级响应机制至今，上海市出台的关于防疫的要求都是按不同的疫情进行管理，最新的《操作导则》对社区层面的防疫工作进行了进一步明确，包括“对所有的住宅小区，出入口要设置检查点，全天候值守；人员逢进必测温、必记录”、“对重点地区来沪、返沪人员中无发热等症状的，严格实行为期14天的居家隔离健康观察，配合相关管理服务，在此期间一律不得外出。”这些规定中，使用了所有、必、一律等用语让严格的操作措施能够得以统一，也侧面反映了严重的疫情局势。同时，需要注意采取的防疫措施是否适度。社区属于居民自治范畴，除了根据政府要求采取的管控措施外，居（村）民委、业委会等自治组织可以根据疫情防控需要，采取必要的控制人员进出等防控措施。但封闭式管理不能成为隔绝和封锁，超出必要的管控限度。
另外对于企业复工，仍然应该按照严格的复工流程，一般企业需要向所在街镇备案后才可开展复工。在此过程中，街镇应当结合疫情发展形势、企业管理水平、疫情防控能力等情况进行判断，作出是否同意复工的决定。
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当下的疫情依然严峻，社区工作者们仍需继续奋战在一线做好防疫工作。尽管严格的防疫措施多少会对居民生活带来不便，但为了所有人的身体健康和生命安全，希望社区工作者、居民在特殊时期能互相理解和配合，共同按照国家及政府发布的法律法规文件，执行社区采取的各项防疫措施，共克时艰、共同打赢这场战“疫”。
作者：廖潇歌 上海律协社会公共服务业务研究委员会副主任、上海七方律师事务所合伙人
卫夏清、邵弘高娃 上海七方律师事务所实习人员
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