法规实施效果如何 立法后评估获知晓
2021-02-11 21:26
云南省保山市人大常委会于最近组成立法评估组，对《保山市龙陵松山战役战场遗址保护条例》进行立法后评估。
一、评估工作的基本情况
2019年1月1日，《条例》正式实施。根据立法后评估工作规范，评估组主要从五个方面对《条例》进行立法后评估：即必要性、合法性、合理性、实效性、操作性。同时，采取实地走访、座谈、问卷调查等方式，客观、真实、全面的反映《条例》执行情况。 评估组深入松山干部教育培训基地、大垭口社区了解《条例》执行情况，征求村民意见建议。并在腊勐镇人民政府召开镇直相关单位、村（社区）、县乡人大代表参加的座谈会，听取遗址保护管理工作汇报，了解《条例》贯彻实施情况 。在龙陵县人大常委会召开座谈会听取《条例》执行工作情况汇报，龙陵县人大、政府有关领导以及县文旅、林草、住建、水务、自然资源、环保、法院、检察院、公安、司法等有关部门参加了会议。在评估过程中，评估组共发放立法评估意见征求表100份，收回100份。其中面向群众发放30份，面向人大代表和政协委员发放30份，面向干部职工发放40份。征求意见评价均为满意。
二、评估内容分析和依据
（一）《条例》的必要性
松山战役战场遗址属于松山战役旧址中的一部分，是目前保存最为完好的二战战场遗址之一。是一个内容极其丰富的抗战历史博物馆，见证了中国抗战史上的重要历史事件，是研究二战史和军事史珍贵的实物资料。遗址主要集中在腊勐镇大垭口村东西两侧的松山山顶一带，范围约4平方公里，主要包括大松山、小松山、阴登山、黄土坡、大垭口、滚龙坡、温古坪子、竹子坡、长岭岗、大尖山、董别大山的松山战役遗存，经普查共有遗址69个，遗迹815个，保存完好的战壕约13200米。分布范围点多面广，周边分布着或密集或散落的村寨，由于当地百姓固有的耕作方式，加之战役距今已经有70多年，人为的影响和自然的磨损导致许多遗址濒临消失。近年来，虽然龙陵县委、政府制定了《龙陵县抗日战争文物保护管理规定》及《松山抗战遗址保护区管理暂行规定》，对松山抗战文物及战役旧址区进行切实保护。但是在相关规定中执法主体不明确、保护范围界定不清晰、处罚依据不充分、保护职责不具体，造成执法难，管理难。在新的历史时期，通过制定地方性法规来保护松山战场历史遗存十分必要。
《条例》出台后，做到执法有据，责任明确。从法律的角度进一步弘扬了伟大的民族精神和抗战精神，增强了民族凝聚力、向心力，缅怀先烈、珍视和平。同时做到充分保护、挖掘和利用抗战文化资源，以松山战役旧址搭建弘扬抗战文化、传承民族精神、加强爱国主义教育的平台，实现保护与开发的有机结合、文化与旅游的深度融合，促进精神财富向社会财富转化、资源优势向发展优势转化。
（二）《条例》的合法性
制定该《条例》主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《云南省实施办法》等法律法规，以及《龙陵县抗日战争文物保护管理规定》《松山抗战遗址保护区管理暂行规定》，并结合管理工作实际，着眼立法的现实需要性、实际操作性等方面形成《条例》。《条例》共设置九项禁止行为：一是破坏遗迹、遗物等遗存；二是擅自进行爆破、钻探、挖掘、采矿、采砂、采石、取土等作业；三是损毁、擅自移动标识、标志、界桩或者其他纪念、保护、管理设施；四是在文物或者纪念、保护、管理设施上刻划、涂污；五是违规携带火种和易燃易爆物品进入林区或者野外用火；六是擅自兴建坟墓或者设立纪念设施；七是擅自摆摊设点、张贴宣传品；八是放养畜禽；九是违规倾倒或者堆放垃圾、废弃物，违规排放污染物。《条例》内容既符合上位法的规定，也符合松山战役战场遗址保护实际。
（三）《条例》的合理性
《条例》不仅对个人违反条例规定的行为应该怎样处罚作出了明确规定，也规定了职能部门及其工作人员玩忽职守、徇私舞弊，造成遗址及其保护、纪念和管理设施破坏、损毁的法律责任。为确保法律责任的设置具有科学性、合法性和可操作性，《条例》“禁止性规定”的设置，将违反条例规定的行为进行分类，并对法律责任逐一进行了设置。一是依据违反条例规定所产生的后果和影响，设置了责令停止违法行为、限期恢复原状、采取其他补救措施、依法赔偿损失、罚款等法律责任，规定了对逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的处理方式；二是罚款额度结合部门法有关规定，根据违法情节严重程度和危害性大小等因素，在不违反部门法有关规定的前提下，逐一进行了设置。从实践看，《条例》有效保护了行政相对人的权利，体现了公平公正的原则。
（四）《条例》的实效性
松山战役战场旧址先后被确定为云南省爱国主义教育基地、全国重点文物保护单位、全国第二批红色旅游经典景区名录、第二批国家级抗战纪念设施、遗址名录。新形势下，立法保护松山战役战场遗址完整的历史风貌并延续其珍贵丰富的历史信息，对松山战役旧址所处的历史环境、人文环境、历史遗存进行动态、持续的保护显得尤为重要。
《条例》出台后，妥善解决了保护与开发的关系。龙陵县通过不断推进松山战役战场遗址保护与开发项目建设，景区旅游从业人员大幅增加，农家乐、民宿、旅游产品等旅游业态进一步丰富，“吃、住、行、游、购、娱”品质全面提升，景区接待游客数量逐年增加，2019年游客数量达70万人次，2020年1月至10月，虽受新冠疫情影响，游客人数仍达59.5万人次。有效带动了周边群众就业和增收。目前，松山已建设成为云南松山国防小镇、爱国奉献卫国戍边教育基地、中国人民解放军国防大学滇西抗战研究基地、云南省海峡创业示范基地、云南省社科普及示范基地、国家海峡两岸交流基地。2020年3月，松山大遗址公园经市文化和旅游局初评和推荐，由云南省旅游景区等级评定委员会组织评定，认定松山大遗址公园达到国家AAAA级旅游景区标准，被批准为国家AAAA级旅游景区，松山的知名度和影响力大幅度提升。
（五）《条例》的操作性
《条例》出台后，龙陵县各级各部门加大执法力度，使松山战役战场遗址保护工作取得明显成效。一是强化护林防火工作，确保遗址安全。腊勐镇人民政府切实把抓好遗址护林防火工作作为一项重要任务来抓，成立镇长任指挥长、分管领导任副指挥长，镇直各单位相关人员为成员的森林草原防灭火指挥体系，深化和完善森林草原防灭火责任制，进一步明确任务、落实责任、强化措施，牢牢掌握防灭火工作主动权，确保遗址安全；二是加大管护力度，落实遗址保护措施。腊勐镇人民政府和县文化旅游、林草部门抽调、聘用一定数量的管护人员，在松山入口设立检查点，做好进山登记工作，认真落实日常管护、遗址检查、护林巡查、值班值守制度，做到信息畅通，接警响应落到实处；三是加大整治力度，提升人居旅游环境。腊勐镇整合社会治理服务队伍力量，依法对景区周边农户违规倾倒或者堆放垃圾、废弃物、违规排放污染物、放养畜禽等行为进行教育整顿，取缔违规占道经营，遗址环境全面提升；四是规范商业经营，维护游客合法权益。腊勐镇市场监管所、人居办、文化站开展联合执法，对遗址周边食馆、食品及售卖中心的食品安全工作进行检查，发现问题责令整改，确保商业经营符合规范，依法维护游客的合法权益；五是加强监管，严格执法。2019 年龙陵县文化和旅游部门在巡查中，发现松山大遗址公园开发项目可移动建筑未按《条例》要求建设，立即对建设方进行约谈，告知选址违反条例规定，要求建设方进行全面整改。同年，龙陵县检察院在松山巡视中发现，由于当地群众保护意识薄弱，导致部分遗址存在脏乱差现象，违反了《条例》第十条第九款的相关规定，县检察院下发检察建议书至文物部门，文物部门立即组织人员对周边群众进行了《条例》的宣传教育，对存在问题立即进行整改。由于县、镇人民政府及相关部门认真贯彻实施《条例》，落实遗址保护措施，条例颁布实施以来，没有出现破坏、损毁遗址的情况，遗址得到了较好的保护，初步实现立法目的。
三、评估结论及意见建议
评估组认为，龙陵县松山战役战场遗址有较高的历史价值、史料价值、军事价值和社会价值，对弘扬抗战精神、进行爱国主义教育具有重要意义。制定《条例》符合全市全面推进历史文化名城建设的要求，与龙陵县当前经济社会发展程度相符合，体现了“科学规划、规范管理、有效保护、合理利用、损害担责”的原则。《条例》科学界定保护范围，合理设定禁止行为，法律责任合法适当，规定职责清楚，实施主体明确，正确处理了保护与发展的关系。制定工作严格按照地方性法规的立法程序，立法内容符合有关法律、法规的规定，文字表述准确、简练，符合立法技术规范，具有较强的针对性和可操作性。
评估组认为，目前《条例》主要是执行上存在三个方面的问题：一是保护范围界定工作没有落实到位；二是法规宣传不到位；三是综合执法没有形成合力。建议从四个方面进行整改：
一是龙陵县要进一步建立健全遗址保护管理工作责任制，完善相关保护管理制度。明确遗址四至界限，设立标志说明碑、界桩及相关标识，公布建控地带范围及建设要求、标准。提高遗址保护工作的透明度。
二是龙陵县要坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物保护工作方针，积极争取项目资金，增加保护设施建设投入，加快松山大遗址公园建设，大力推进遗址保护工作。
三是龙陵县要站在加强对外宣传，推动全县经济社会发展的高度，对遗址保护管理工作认真进行分析评判，指导村（社区）把遗址保护工作纳入村规民约。同时，整合遗址保护管理机构人员配置，强化执法人员的学习培训，着力提高执法人员的服务能力和管理水平。
四是龙陵县要重点抓好县级部门、腊勐镇的干部职工对《条例》的认知度。各职能部门要根据各自的职责，采取发放宣传材料、张贴文本、召开村组会议宣讲、网上宣传等方式，对《条例》进行多角度、全方位的宣传，着力提高群众对遗址的保护意识，夯实《条例》贯彻实施的基础。
（李方浩 杜晓林）返回搜狐，查看更多
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