引领中国特色未成年人法律体系的不断完善——《未成年人保护法》修订全面解读
2021-06-04 15:47
[摘 要] 在我国未成年人人口数量和比重不断下降、部分未成年人身心健康状况不容乐观的大背景下，为破解新时代未成年人保护不平衡、不充分的问题，我国对《未成年人保护法》进行了全面系统修订，使之具备更强的体系性、明确的引领性、鲜明的本土性、良好的可操作性。修订后的《未成年人保护法》构建了未来一个时期我国未成年人保护工作的“四梁八柱”，确立了以民政和检察部门为主体的助推法律贯彻落实的“双引擎”，必将引领中国特色未成年人法律体系不断完善。
[关键词]《未成年人保护法》；系统全面修订；四梁八柱；双引擎
纲目
一、修订《未成年人保护法》的背景
二、修订《未成年人保护法》的四个基本考虑
三、修订《未成年人保护法》的总体思路
四、新《未成年人保护法》的四大特点
五、新《未成年人保护法》的主体框架
六、助推新《未成年人保护法》贯彻落实的双引擎
我国于1991年制定通过《未成年人保护法》，并于2006年和2012年两次修改。实践证明，这部法律对于保护未成年人合法权益、促进未成年人身心健康发挥了重大作用。随着经济社会的发展，这部法律在适用过程中出现一些不完全符合实际情况、不能完全满足现实需要的问题。党的十八大以来，我国经济社会发展取得更大成就，各个领域正在经历或者阶段性完成全面深化改革，全面依法治国不断推进，对未成年人工作提出更多、更高的要求。党的十九大以后，中国特色社会主义进入新时代，主要矛盾发生转化，未成年人保护工作方面的矛盾表现尤为突出。2019—2020年对《未成年人保护法》的全面系统修订和完善，立足新时代，适逢其势、恰逢其时、意义重大，将对中国特色未成年人法律制度的未来发展产生重大影响。
一、修订《未成年人保护法》的背景
习近平总书记曾多次强调，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。中国梦是历史的、现实的，也是未来的。实现中华民族伟大复兴，需要一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，必须培养出符合党、国家、人民和时代要求的高素质建设者，必须培养出政治可靠、理想信念坚定的接班人。
人口普查数据显示，2000—2010年，我国未成年人（不满18周岁）人口数量从3.45亿下降至2.79亿，占总人口的比重减少近8%。2016年《中国统计年鉴》显示，我国0～14岁少儿的人口数量从2000年的2.9亿下降至2.27亿，占比从22.9%下降至16.5%，减少6.4 %，大大低于世界27%的平均水平，处于严重少子化水平（ 少子化是指生育率下降造成幼年人口逐渐减少。少子化意味着未来人口逐渐变少，对于社会结构、经济发展等各方面都会产生重大影响。如果新一代人口增加的速度远低于上一代人口自然死亡的速度，将会造成人口不足。少子化是许多国家（特别是发达国家）非常关心的问题 ）。我国尽管已经施行全面二孩政策，但新生人口数量并没有上升。国家统计局公布的数据显示，2017年全国出生人口为1723万人，比上年减少63万人，而且远低于有关部门预期的全面二孩政策实施后的出生人口数量。2018年全年出生人口1523万人，人口出生率为10.94‰。这说明在逐渐步入老龄化社会的背景下，我国未来的建设者正在减少，人口红利将趋于消失，未成年人成为未来一个时期经济社会发展的宝贵资源。这是此次修订《未成年人保护法》的第一个背景。
第二个背景是现有未成年人的身心健康成长面临不少问题和挑战，相当数量的未成年人的身心状况不容乐观。总结当前的问题和挑战，主要包括农村留守儿童、进城务工人员子女等得不到适当监护和照管，失学失管后其教育、身心健康、权利维护问题日益突出；“三股势力”有组织、有计划地从未成年人群体中培养“后备军”，与我争夺接班人、争夺下一代、争夺未来的斗争日趋激烈和复杂；黑恶势力拉拢、利用未成年人违法犯罪的现象值得警惕；未成年人犯罪低龄化、暴力化趋势愈加明显，若干预处理不当，有相当一部分未成年人未来若干年后会成为犯罪的“主力军”；性侵、校园欺凌、网络不良信息等严重威胁未成年人身心健康，相关事件频发，成为社会舆情热点，一些别有用心之人借机歪曲事实，恶意抹黑与攻击党和政府的领导；等等。
民政部、教育部、公安部2016年公布的数据显示，我国16岁以下农村留守儿童由（外）祖父母监护的达805万人，占89.3%；无人监护的有36万人，父母一方外出务工且另一方无监护能力的有31万人。另外，近32万名由（外）祖父母或亲朋监护的农村留守儿童监护情况较差［1］。研究表明，农村留守儿童的消极情绪显著偏高（ 中国青少年研究中心与中国青年政治学院及全国省级团委、团校和相关研究机构于2013—2014年联合开展了“全国六类重点青少年群体研究”。调查发现，2014年49.2%的留守儿童遭遇过意外伤害；留守儿童消极情绪显著偏高，经常感到烦躁（46.0%）、孤独（39.8%）、闷闷不乐（37.7%），以及经常无缘无故发脾气（19.7%） ），情绪忧郁、精力下降、感到绝望等一系列症状的检出率合并值为30%左右（ 国内多项研究通过检索多个数据库，收集有关中国留守儿童心理问题检出率的文献，然后对文献进行资料提取和Meta分析，得出了留守儿童情绪忧郁、精力下降、感到绝望等一系列症状的检出率合并值。比如，《国内留守儿童抑郁症状检出率的Meta分析》（《中国儿童保健杂志》2014年第12期）的研究显示合并值为30.9%，《留守儿童抑郁症状的检出率—2000—2015年发表论文的Meta分析》（《中国心理卫生杂志》2016年第12期）的研究显示合并值为28.9% ）。
可见，在未成年人人口数量减少且短期内无法实现增长的大趋势下，他们的身心健康、素质提升以及全面发展依然面临着不容忽视的威胁。因此，保障未成年人健康成长和全面发展、提高人口素质已经成为当务之急、重中之重。只有重视未成年人这一战略资源，保障他们的身心健康成长和全面发展，国家和社会发展才有高质量、可持续的人力资源保障。
二、修订《未成年人保护法》的四个基本考虑
纵览新《未成年人保护法》的有关内容，可以发现此次修订有四个基本考虑贯穿始终。
1.坚持以人民为中心的发展思想
以人民为中心的发展思想内涵十分丰富，其中发展为了人民，更好地推动人的全面发展、社会全面进步，是对发展目的问题的回答。习近平总书记曾多次强调，我们的人民热爱生活，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。十九大报告再次强调了这一点，提出要在幼有所育、学有所教、弱有所扶上取得新进展。可以说，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，其中当然包括最大程度地保障未成年人的健康成长、促进每个家庭的幸福与和谐。此次修订《未成年人保护法》充分坚持以人民为中心的发展思想，从党为人民谋幸福、为民族谋复兴的高度，在全社会树立和形成共同保护未成年人的理念与氛围。
2. 以解决实践中的突出问题为导向
发展不平衡不充分在未成年人保护工作实践中的具体体现是：部分孩子的监护、教育、医疗、成长环境等存在不少短板，面临着不少难题。观察近些年的实践，可以看出未成年人保护工作中较为突出的问题有六个：一是未成年人保护工作机构统分不尽合理，存在政府各部门职能交叉重叠和空白、权责脱节、缺乏高效有力的统筹协调等问题；二是国家监护缺失，当家庭的监护责任无法履行或履行严重不当时，国家如何干预、如何支持以及如何替代履行责任等问题，法律层面缺乏制度性安排；三是父母或其他监护人的监护观念和法律责任有待加强，面对一些父母不履行监护责任，法律层面目前尚没有更为有效的应对措施，导致出现一些违法甚至是犯罪却无责的现象；四是性侵未成年人、校园欺凌等现象缺乏针对性的防治法律措施；五是司法活动中对未成年人特别是被害人的保护比较欠缺；六是未成年人成长的社会环境和网络环境有待进一步净化。此次修订《未成年人保护法》从解决这些突出的问题出发，一一给出科学合理的方案，为推动未成年人保护工作法治化走向更高的水平奠定了坚实的良法基础。
3. 以未成年人保护工作的规律为指引
未成年人保护工作有两条根本性的规律：一是综合性和系统性。未成年人保护工作需要统分结合、协同合作。一方面，未成年人保护工作具有分散性，涉及经济发展、教育、医疗卫生、社会保障等多个领域；另一方面，这些工作不能彼此割裂，需要密切协调配合，形成统一的系统。一旦处理不好这种统分关系，就容易出现“木桶效应”，导致“100-1=0”。二是长期性和非显性。未成年人保护工作在根本上是培养人的工作，这本身就需要长期地持续进行。十年树木，百年树人。只有绵绵用力、久久为功，才能培养出一代代合格的社会主义建设者和接班人。但是，培养好人不会像经济发展那样直接产生立竿见影的效果，而这项工作如果开展不好，对社会稳定、国家安全、民族复兴都将埋下根源性的隐患，即使未来付出更大的成本与代价短时间内也难以补救。此次修订《未成年人保护法》以上述未成年人保护工作的规律为指导，在法律规定和制度设计上突出全面性、综合性、系统性和长期性，放眼长远，避免了走弯路、走错路。
4.以域内外实践经验和有益做法为借鉴
《未成年人保护法》颁布以来，各地做了大量的贯彻实施工作，全国绝大部分省、自治区、直辖市以及部分具有地方立法权的市制定和出台了实施办法、条例或者其他规范性文件，针对实践中亟须解决的问题探索和建立了一系列制度，如强制报告制度、学校校车管理制度、密切接触未成年人行业从业查询和禁止制度、学生欺凌防控制度、预防网络沉迷制度等。同时，国务院及其组成部门、最高人民法院、最高人民检察院等针对具体问题陆续出台了一系列文件，如国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《加强困境儿童保障工作的意见》，国务院办公厅出台的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等。这些部门规章、文件和地方立法，既在很大程度上保障了《未成年人保护法》的落实，又在一定程度上进一步推进了未成年人保护工作。这些被实践证明符合我国国情且有效的措施，理应被立法吸收。另外从国际上看，未成年人保护工作的许多理念、原则、制度已成为各国的共识，域外法治发达国家也就许多有益做法以及某些问题达成了共识。此次修订既进一步落实了《儿童权利公约》的有关规定，又结合我国实际创新性地发展了未成年人权利体系。
三、修订《未成年人保护法》的总体思路
分析新《未成年人保护法》的有关内容，可以发现此次修订的总体思路包括两个方面。
第一，从内容上看，《未成年人保护法》是一部未成年人权利的保障法，核心内容就是各方如何保障未成年人应当享有的权利。《未成年人保护法》在促进未成年人保护工作一体化、推动未成年人事务治理能力和治理体系现代化方面发挥着统领性、基础性的作用。
第二，从体系上看，《未成年人保护法》在未成年人法律体系中居于核心位置。我国已经形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，当前正在不断完善中。客观来说，在这一法律体系中，与未成年人相关的立法相对滞后，是相对薄弱的环节，主要表现为：法律规定的宣示性强、可操作性弱；现有有关未成年人的法律法规形成了一个初步框架，但某些条文相互冲突，很多法律有待继续完善或出台。建设和完善未成年人法律子体系，需要科学规划和合理布局，是一个逐步推进的过程，不可能一蹴而就、一劳永逸或一次性解决所有问题，也不能脱离实际、推倒重来。因此，应当遵循总体设计、分步实施的路径，即在总体设计的引领下，结合经济社会发展的需要，稳步推进与过渡，最终形成在结构上以《宪法》为根本依据，以《未成年人保护法》为核心，以《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、家庭教育法、未成年人福利法等多部未成年人专门立法或单行法为支柱，以部门法中有关未成年人的特殊章节或条款为重要来源，以行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规等规范性法律文件为细化配套规定的法律体系。为此，需要正确处理以下几种关系：在涉及未成年人的相关事务上，《未成年人保护法》优先于以成人为主要适用对象的部门法的适用；其他未成年人专门立法、单行立法在不与《未成年人保护法》相抵触的情形下优先适用；其他未成年人专门立法、单行立法彼此出现不一致或者发生冲突时，适用符合《未成年人保护法》规定的法律；制定和修改其他未成年人专门立法、单行立法以及部门规章、地方立法等不得与《未成年人保护法》相抵触。在厘清上述关系、找准《未成年人保护法》在法律体系中的定位后，此次修订《未成年人保护法》符合及时性、系统性、针对性、有效性的要求：及时回应现实需求、系统全面做出规定、有针对性设计条文、有效解决实际问题。
四、新《未成年人保护法》的四大特点
此次对《未成年人保护法》的全面系统修订，几乎等于一次重塑，从立法理念、基本原则、框架逻辑、条文表述等多方面充分打磨、更新换代。修订后的《未成年人保护法》呈现出以下鲜明的特点。
1.严密的体系性
未成年人保护从“四大保护”拓展为“六大保护”，增加了网络保护和政府保护，不仅代表着未成年人保护网编织得越来越严密，更是对“六大保护”背后的逻辑和理念进行了科学改造。以前的“四大保护”更多是基于保护主体的视角，以未成年人为客体，构建一种多主体参与的平面保护体系。修订后的“六大保护”构造了两层的立体的保护体系。第一层围绕未成年人生存发展的四大场域展开，如何在家庭、学校和社会这三个现实场域中保障未成年人合法权益，如何在网络这一虚拟场域中保障未成年人合法权益；第二层围绕未成年人保护的国家责任展开，政府应当如何促进未成年人福利，司法机关应当如何对未成年人进行全面综合的司法保护。“六大保护”这一立体的保护体系，彰显了未成年人从被保护对象向权利主体的转变，体现了以未成年人为本的立法理念。
2. 明确的引领性
一部法律不可能解决未成年人保护的所有问题，为此，新《未成年人保护法》着眼于引领搭建和完善中国未成年人法律体系。《未成年人保护法》是我国未成年人法律体系的核心，围绕这一核心，需要修订、制定一系列配套的法律法规和司法解释，进一步夯实“六大保护”体系。比如，为进一步解决家庭监护中的家庭教育问题，立法部门正在制定家庭教育法；为落实校园安全和网络保护专章的有关规定，应当抓紧制定校园安全条例和未成年人网络保护条例；为进一步夯实政府保护，应当及时出台未成年人福利条例；为强化司法机关对未成年人违法犯罪的预防，立法部门同步修订《预防未成年人犯罪法》，不断厘清二者之间统领与配套的关系。此外，新《未成年人保护法》中的很多规定也引领着执法和司法部门制定相应的规范性法律文件，如建立和完善强制报告制度、密切接触未成年人行业从业查询和限制制度、国家未成年人状况统计调查分析制度等。
《未成年人保护法》的修订仅仅是一个开始，它必将引领未来一个时期未成年人法律体系的不断健全。
3.鲜明的本土性
近些年来，未成年人保护工作暴露出一系列问题，我国做了大量探索，积累了诸多行之有效的经验。此次修订《未成年人保护法》有着非常明确的本土问题意识，立法部门既没有盲目地照抄域外的法律规定和做法，也没有生搬硬套一些从域外译来的理论和话语，而是紧密结合我国实际，从构建中国特色法治理论体系和话语体系的高度，有针对性地设计本土制度和法律条文。比如，针对未成年人保护的统筹性不够、理念相对滞后、国家责任缺位、家庭监护职责不明确、校园安全保障不完整、司法保护不充分、网络权益保障不到位等问题，新《未成年人保护法》充分吸收本土经验，都一一给出了适合我国实际的方案，要求建立未成年人保护工作协调机制、明确最有利于未成年人原则的内涵、规定国家监护、细化监护职责、加强校园安全责任、构建全面综合的司法保护、系统规定网络保护等。在对这些现实问题的应对中，不仅初步形成了我国未成年人法律的话语体系，而且突出体现了我国未来未成年人保护的方向。
4.良好的可操作性
一直以来，《未成年人保护法》的很多规定具有宣示性，缺乏可操作性。此次修订大大增强了法律的可操作性。
从立法技术来看，条文的设计粗细结合，避免过于原则或过于具体。比如，网络保护专章为了防治网络沉迷，既有对网络服务提供者针对未成年人实施时间管理、权限管理、消费管理的宏观要求，也有设立网络游戏电子身份认证系统、不得在每日二十二时至次日八时向未成年人提供网络游戏服务等类似的具体要求。
从立法可行性来看，条文设计既考虑到我国各地实际情况的差异，又对核心问题、基本制度和关键要求做出明确统一的规定。比如，政府保护中要求县级以上人民政府开通全国统一的未成年人保护热线，如此规定既赋予地方一定的灵活度，可以结合实际采取多种形式的措施，也明确了最为基本的要求即必须是全国统一的，其功能是受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报。
可以说，新《未成年人保护法》为我国法律修订如何增强可操作性提供了一个成功的范例。
五、新《未成年人保护法》的主体框架
未成年人的健康成长需要各方协同发力，未成年人的权益保障需要系统设计。《未成年人保护法》此次全面系统修订，搭建了未来一个时期未成年人保护工作的“四梁八柱”。
所谓“四梁”，是指未成年人保护体系的顶层设计，它们从宏观上明确了由谁负责以及如何做好未成年人保护工作。具体来说，统分结合是未成年人保护工作的根本要求，最有利于未成年人原则是未成年人保护工作的基本遵循，统计调查分析现实情况和加强研究是未成年人保护工作的重要基础。
“四梁”之一是加强统筹，即建立未成年人保护工作协调机制。之前我国行政机构中没有日常主责未成年人工作的部门，未成年人保护缺乏强有力的统筹。为了做好这项工作，新《未成年人保护法》规定县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，核心职责是统筹、协调、督促、指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。未成年人保护工作包含大量的日常事务性工作，协调机制往往无法及时做出部署和安排，这就需要有一个具体的部门来承担协调机制的具体工作，新《未成年人保护法》规定原则上由县级以上人民政府民政部门来承担。
“四梁”之二是分工负责，即明确未成年人保护各方的共同责任和分别责任。所谓共同责任，是指各方均有保护未成年人的责任。一方面，未成年人保护要求各方密切配合和形成合力，离不开教育、医疗、民政等多方面的协调合作；另一方面，共同责任不等于职责没有分工、没有区别。分工负责要求各方都要在各自职责范围内承担相关工作，这就意味着各方职责的具体内容、承担方式是有差别的。
“四梁”之三是坚持正确的理念，即细化最有利于未成年人原则。儿童最大利益原则实际上是要求各方应当采取最有利于促进和实现未成年人利益的措施。新《未成年人保护法》作为落实联合国《儿童权利公约》有关规定的国内法，一方面最大程度地契合了公约的精神，另一方面考虑到我国法律文本的严谨性和法律用语习惯，在将公约中“bestinterestsofthechild”转换为国内法时，使用了“最有利于未成年人”的表述。同时，为了保障这一原则的精准适用，新《未成年人保护法》对该原则进行具体化，提出了六项具体要求。
“四梁”之四是提高未成年人保护工作的科学性，即建立未成年人状况统计调查分析制度，加强相关研究。各个国家和地区经济社会发展阶段不同，导致未成年人保护的状况以及面临的问题虽然有共性，但也有大量特殊性。即使在同一个国家和地区，不同时期未成年人的状况也有差别。因此在制定政策、适用法律规定以及建构制度时，要实现科学性、合理性、可行性以及有效性，必须全面把握未成年人群体的状况并开展深入研究。为此，新《未成年人保护法》一方面提出要建立健全未成年人统计调查制度，开展未成年人健康、受教育等状况的统计、调查和分析，摸清现实情况，查找现实问题，做到有的放矢；另一方面规定国家鼓励和支持未成年人保护方面的科学研究，建设相关学科、设置相关专业，加强人才培养。
所谓“八柱”，是指未成年人保护体系的基础性制度，它们从总体上全面构筑了未成年人保护制度的框架，也是未来落实《未成年人保护法》的关键和重点。
“八柱”之一是未成年人监护制度。家庭是最有利于未成年人身心健康成长的环境，国家有义务采取措施为未成年人生活在家庭中提供保障，不得已时由国家负责监护。新《未成年人保护法》秉承这一理念，构建了完整的未成年人监护制度：夯实家庭监护，具体列举监护人的应为行为、禁为行为和抚养注意事项，确立委托照护制度；明确国家监督和支持家庭监护的职责，采取措施监督家庭监护状况，对于家庭监护能力不足、意识淡薄、方式不当的予以指导、支持和帮助，最大程度修复家庭监护功能；明确国家替代家庭监护的情形，当出现法定情形时由政府代表国家负责临时监护和长期监护。
“八柱”之二是未成年人人身安全保障制度。人身安全直接关系着未成年人的生命安全与身体健康。为了最大程度防御可能造成人身伤害的风险，新《未成年人保护法》各章目都规定了相关保障措施。在家庭保护中，监护人应当及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患，配备儿童安全座椅，提高户外安全保护意识。在学校保护中，学校、幼儿园应当建立安全管理制度，完善安保设施，配备安保人员，建立健全校车安全管理制度，建立学生欺凌防控工作制度，建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度。在社会保护中，生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施等应当符合国家或者行业标准，未成年人集中活动的公共场所应当符合国家或者行业安全标准，并采取相应安全保护措施，大型的商场、超市等场所运营单位应当设置搜寻走失未成年人的安全警报系统。在政府保护中，地方人民政府及其有关部门应当保障校园安全，依法维护校园周边的治安和交通秩序，设置监控设备和交通安全设施。
“八柱”之三是未成年人受教育权保障制度。受教育权是促进未成年人健康成长的重要权益。针对近年来受教育权保障方面的一些突出问题，新《未成年人保护法》规定：明确控辍保学、登记劝返复学制度；确立重点学生关爱帮助制度，对家庭困难、身心有障碍的学生，应当提供关爱，对行为异常、学习有困难的学生，应当耐心帮助，不能因家庭、身体、心理、学习能力等情况歧视学生；不得加重学习负担，学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育；发展职业教育，保障未成年人接受职业教育或者职业技能培训；保障不具有接受普通教育能力的残疾未成年人在特殊教育学校、幼儿园接受学前教育、义务教育和职业教育。
“八柱”之四是未成年人友好型社会环境建设制度。一方面，增加有利于未成年人健康成长的社会因素。比如，居民委员会、村民委员会设置专人专岗负责未成年人保护工作，特定的公共场馆对未成年人免费或者优惠开放，公共交通等对未成年人实施免费或者优惠票价，鼓励大型公共场所等设置母婴室、婴儿护理台以及方便幼儿使用的坐便器、洗手台等卫生设施，鼓励创作、出版、制作和传播有利于未成年人健康成长的影视作品等。另一方面，最大程度消除或避免不利于未成年人健康成长的风险因素。比如，禁止制作、复制、出版、发布、传播含有淫秽、色情等危害未成年人身心健康内容的图书、报刊、影视节目等，设立可能影响未成年人身心健康内容的提示制度；学校、幼儿园周边禁止设置不适宜未成年人活动的场所和烟、酒、彩票销售网点；密切接触未成年人的单位禁止招聘具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录的人员。
“八柱”之五是未成年人网络权益保障制度。网络已经成为未成年人成长的重要空间。为此新《未成年人保护法》增设网络保护专章，从保障未成年人发展权的高度明确未成年人安全合理使用网络的权益，规定国家机关、学校、家庭以及网络服务平台和企业等各方面的责任，同时对网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治、网络欺凌及侵害的预防和应对等做出全面规范，力图实现对未成年人的线上线下全方位保护。
“八柱”之六是未成年人福利制度。促进未成年人福利是各级人民政府及相关部门的职责，新《未成年人保护法》就此做出了明确规定，包括促进家庭教育、保障义务教育、发展职业教育、促进未成年人卫生保健、实施困境未成年人分类保障、建立政府临时监护和长期监护制度、开通全国统一的未成年人保护热线、建立密切接触未成年人从业人员信息查询系统、培育引导规范有关社会组织和社会工作者参与未成年人保护工作等。
“八柱”之七是全面综合的未成年人司法保护制度。司法是保护未成年人合法权益的最后一道防线，也是最底线的防护措施。新《未成年人保护法》根据未成年人司法综合保护的发展趋势，分别规定了司法活动中未成年人保护的共性要求、特定类型民事案件中对未成年人的保护、刑事案件中对未成年被害人的保护、对违法犯罪未成年人的保护等，以实现司法环节未成年人保护的全领域、全阶段覆盖。
“八柱”之八是未成年人权利保护报告制度。如何及时有效发现未成年人权益遭受侵害的线索，一直是实践中困扰未成年人保护工作的难题。新《未成年人保护法》规定了全覆盖式的报告制度。（1）自愿报告制度。任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。这是法律赋予任何组织和个人的一项权利，旨在提升社会公众保护未成年人的意识，鼓励他们积极参与未成年人保护工作。（2）强制报告制度。国家机关、居民委员会、村民委员会以及密切接触未成年人行业的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即报告。
六、助推新《未成年人保护法》贯彻落实的双引擎
加强未成年人保护是一个国际共识，但具体如何做好这项工作，世界上并没有放之四海而皆准的模式。近几十年来，域外未成年人保护的具体做法和理论研究对我国有一定的启示意义。同时也应看到，我国未成年人保护的体系框架、具体制度也越来越具有本土特色。为改变未成年人保护的不平衡和不充分，我国从政府层面在民政系统设立了儿童福利部门，从司法层面在检察系统设立了未成年人检察部门。自上而下的机构变革为我国未成年人保护注入了新动能，中国特色未成年人保护形成双引擎共同带动的局面。经过短短两年左右的时间，诸多长期困扰我国未成年人保护工作的短板、薄弱环节得到明显加强，一系列符合实际的具体措施纷纷出台。比如，为将事实无人抚养儿童纳入保障范围，破解儿童帮扶诉求发现难、报告难、干预难、联动难、监督难等问题，民政部颁布了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保 障工作的意见》，试点设置12349儿童救助保护统一热线；为解决未成年人司法保护不全面、不综合、不精准等问题，最高检颁布了《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》，在推进办案专业化规范化社会化、设立侵害未成年人案件强制报告制度、建设未成年人司法精准帮教和社会支持体系、推动设立密切接触未成年人行业从业查询和禁止制度、监督落实“一号检察建议”以促进校园安全建设等多方面持续发力，取得实效。实践证明，民政和检察这种双引擎的未成年人保护机制有着巨大优势，不仅有利于提升未成年人保护工作质效，而且有利于真正形成全社会保护合力、建设未成年人国家保护的大格局。
对此，应当摒弃机械套用域外体系和理论的思维，从我国的体制机制、法律体系出发，总结和解释本土发展背后的规律性。按照这一思路，此次修订《未成年人保护法》提炼和遵循未成年人保护的国家责任理论，并予以法律化。宪法是根本大法，规定儿童受国家的保护，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。基于宪法的规定，新《未成年人保护法》不仅旗帜鲜明地规定国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权和参与权，而且将这种国家责任直接转换为政府保护和司法保护。根据政府保护、司法保护两个专章的规定，政府及其部门、司法机关都应当在各自职责范围内代表国家开展未成年人保护工作。为了让这些分散的职责形成合力，新《未成年人保护法》将民政、检察双引擎的有效做法确立为法定机制，赋予民政系统和检察系统特殊重要的责任和地位。其中第9条规定，原则上由民政部门承担政府未成年人保护工作统筹协调机制的具体工作，这意味着由民政部门牵头实施政府保护，发挥督促和指导的作用；第105条规定，检察院对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督，这意味着由检察机关引领司法保护的纵深发展，在促进未成年人司法保护现代化中发挥主导作用。
贯彻落实好这部法律，将成为提升我国未成年人保护水平的关键。一方面，各方应当依法全面履职、共同尽责，提升守法、执法、司法的自觉性；另一方面，民政与检察的双引擎机制在保障新《未成年人保护法》的实施上应当发挥更加基础性的作用。对于民政系统这一政府引擎来说，重点在于统筹协调。近几年来，民政部承担着国务院农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议的日常工作，已经积累了一些成功经验。下一步对于如何搭建未成年人保护工作的协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内落实好《未成年人保护法》的规定，需要以促进未成年人保护工作的优化、协同、高效为目标开展研究。对于检察系统这一司法引擎来说，重点在于法律监督。检察系统在这方面已经做了一系列探索，并建立了相应的机制。比如，涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件由未成年人检察部门统一集中办理即将在全国铺开，未成年人检察工作实现了从强调未成年人犯罪预防向促进未成年人保护社会治理现代化转变，从强调诉讼监督向注重沟通配合和凝聚各方力量的法律监督转变。下一步对于如何充分发挥检察权的功能，拓展《未成年人保护法》实施监督的机制和形式，做到督导而不替代，助推职能部门充分履职，需要开展更多的制度创新、实践创新。新《未成年人保护法》的颁布是一个新的开始，由民政和检察双引擎带动的实施机制，必将保障未成年人保护工作行稳致远。
[基金项目：本文系2019年国家社会科学基金年度青年项目“未成年人司法规律视野下罪错行为分级处遇体系研究”（课题编号：19CFX031）、2018年国家社会科学基金年度重点项目“《未成年人司法法》立法建议稿”（课题编号：18AFX010）的阶段性研究成果]
苑宁宁：中国政法大学法学院副教授，法学博士
参考文献：
[1]吴为.民政部：902万留守儿童近九成无父母监护[N].新京报，2016-11-10.
文章来源：《少年儿童研究》2021年第1期返回搜狐，查看更多
责任编辑：
