永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。永久基本农田一经划定，在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形外，不得擅自占用和改变。国家对永久基本农田实行特殊保护，永久基本农田不得发展林果业，不得挖塘养鱼。
现行《土地管理法》第三十七规定，禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》第十七条也规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
国家相关政策文件多次强调禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004 〕1号）要求，凡在基本农田上进行植树造林(包括种植速生丰产林)、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施，各地区、各有关部门要对占用基本农田种植速生丰产林的，要限期恢复耕种。
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）要求，严格规范永久基本农田上农业生产活动。永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复；确实不能恢复的，将永久基本农田调出。
2020 年9月10日，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》指出，要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。
2020年11月4日，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》再次强调，严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。贯彻土地管理法、基本农田保护条例有关规定，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。
尽管法律法规中有明确规定，国家文件又多次提出要求，但违规占用永久基本农田植树造林、挖塘养鱼的情况层出不穷且屡禁不止。其中原因，除地方管控不力甚至纵容、支持，土地承包权人将土地流转给他人植树造林、挖塘养鱼获得的收益比种粮食收益高等因素外，有一个重要的原因是，不管《土地管理法》、《土地管理法实施条例》还是《基本农田保护条例》，都没有规定违反该禁止性规定由谁处罚、怎么处罚。对此，自然资源部在回答网民时坦言，《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律法规未对永久基本农田上发展林果业和挖塘养鱼设置处罚条款、未明确监管部门，因此建议对此问题向当地自然资源主管部门和农业农村主管部门如实反映，经核实，情况属实的要限期整改恢复耕种。
不得不说，这是立法上的一大缺陷，或者是受限于立法时的历史局限未能明确。当前，国家对耕地保护尤其是基本农田保护高度重视，国务院先后出台措施，禁止耕地“非农化”和“非粮化”。对擅自占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的，急需立法明确监管部门和法律责任。对此，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出，要 推动制订和完善相关法律法规，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施。土地管理法律法规中，《土地管理法》2019 年刚进行修改，短期内再修改可能性不大。但《土地管理法实施条例》正在修改且即将出台，下步还将修改《基本农田保护条例》，因此，最大可能在《土地管理法实施条例》修改时，将会明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的监管部门和处罚措施。
来源：自然资源法律论坛返回搜狐，查看更多
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