恰逢世界海洋日，国浩海洋法业务委员会暨法律研究中心不仅在今天举办了，还带来了海洋法相关主题文章——由国浩大连律师朱晖撰写的《沿海滩涂的性质认定与法律适用》，邀君共赏。
摘要：沿海滩涂是陆地与海洋之间的过渡地带，其生态环境受陆地环境和海洋环境的双重影响，具有重要的生态价值。其是近岸生态系统的重要组成部分，也是应对环境变化的重要区域。随着生态文明建设理念的不断推进，沿海滩涂生态的开发与保护成为不可忽视的问题。在司法实践中，对于沿海滩涂法律性质的界定是正确适用法律的前提和基础，因此有必要厘清沿海滩涂的内涵和外延。沿海滩涂范围有广义和狭义之分，广义的沿海滩涂包括潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，狭义的沿海滩涂仅指潮间带滩涂中的高潮间带、中潮间带和低潮间带滩涂，不含浪溅带滩涂。现行有效的部门规范性文件采狭义范围的沿海滩涂，主要是指海陆交汇的潮间带区域和海岛滩涂区域。学界对沿海滩涂法律属性的认定存在土地属性论、海域属性论与独立属性论之争。为此，在法律适用上应结合沿海滩涂的自然属性和生态功能，分别适用《土地管理法》《海域使用管理法》与《湿地保护法》。
一、沿海滩涂的性质认定与法律适用
沿海滩涂源于我国民间对淤泥质地带的俗称，是指陆地与海洋之间的过渡地带，其生态环境受陆地环境和海洋环境的双重影响，具有重要的生态价值。从地理学上考察，海水潮汐是沿海滩涂形成的主要原因，沿海滩涂的范围受到海水潮汐影响而有所变化。由于我国立法对于沿海滩涂的范围没有明确规定，目前学界对于滩涂的概念也未达成统一，沿海滩涂尚存在狭义与广义之分。从狭义上来看，沿海滩涂指的是受海水潮汐影响所形成的潮间带（Intertidal Zone）[注1]，即涨潮和退潮之间的海陆交汇处。涨潮时潮间带处于水下，退潮时则暴露在空气中。潮间带可以分为四个部分：一是浪溅带（Spray Zone），浪溅带是海滩的上部，该区域偶尔会溅起浪花，但不会被海洋覆盖。处于此区域的生物适应暴露在空气中生活。应当认为这个区域是陆地的一部分，而不是海洋；二是高潮间带（High Intertidal Zone），高潮间带在每天一次或两次涨潮的高峰期被淹没，并且在这之间的很长一段时间内都离开了水面。高潮间带的植物和动物习惯于生活在水面之上；三是中潮间带（Mid Intertidal Zone），此处除了退潮期外，一般处于被海水淹没状态。生活中此处的生物不会长时间暴露在干燥的环境中；四是低潮间带（Low Intertidal Zone），是指被海水淹没，当退潮时仅在短时间内暴露在空气中的部分。处于低潮间带的生物以适应水下条件生活。因此，狭义上沿海滩涂所指的潮间带主要是指高潮间带、中潮间带和低潮间带，不包含浪溅带。从广义上来看，除了潮间带外，沿海滩涂还包括潮上带和潮下带区域。潮上带是指在正常潮汐作用下海水无法淹没，但在大潮时可以到达的位于平均高潮线与特大潮水线之间的区域。潮下带是指处于平均大潮低潮线以下、浪蚀基面以上的浅海区域。由此，广义上的沿海滩涂可以区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂与潮下带滩涂。
在第三次全国国土调查（该调查是国家机构改革后统一开展的一次重要的自然资源基础调查）中，湿地是新增的一级地类，沿海滩涂是湿地下的二级地类。根据公报显示，我国沿海滩涂面积为151.23万公顷，占湿地总面积的6.44%[注2]，是具有独特生态价值的重要的自然资源。自然资源部《用地用海分类指南（试行）》充分考虑了与国土调查工作分类的衔接，将沿海滩涂界定为“沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，包括海岛的滩涂，不包括已利用的滩涂。”[注3]该概念界定是采取狭义的沿海滩涂概念，主要指海陆过渡的潮间带范围。此外，将海岛滩涂纳入了沿海滩涂范围之中，但海岛的内陆滩地不属于沿海滩涂。
综上所述，就自然范围而言，沿海滩涂是指包括潮上带滩涂、潮间带滩涂与潮下带滩涂的广泛意义上的海洋与陆地的过渡区域。目前，我国现行有效的部门规范性文件采取的是狭义意义的沿海滩涂，主要是指海陆交汇的潮间带区域和海岛滩涂区域。
二、沿海滩涂的性质之争
沿海滩涂的变动性导致对沿海滩涂的范围区分存在争议，加之沿海滩涂的属性在我国法律上并没有统一明确的界定，法律界定的模糊不清直接引发了实务界和理论界对沿海滩涂法律属性的认定分歧，目前有土地属性论、海域属性论与独立属性论三种学说。
(一) 土地属性论
持土地属性论观点的学者从我国现行法律依据出发，认为沿海滩涂属于土地范畴。理由在于：
一是宪法依据。依据《宪法》第9条[注4]的规定，滩涂是与荒地、森林、草原和山岭等具有同等的宪法地位的自然资源，其可以是全民所有，也可以是集体所有，与土地的权属属性一致，因此，沿海滩涂作为滩涂的一种应属于土地范畴。
二是法律依据。首先，从民法规定来看，《民法典》物权编第247条[注5]规定海域属于国家所有，第250条[注6]规定滩涂等自然资源属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。换言之，民法典契合宪法规定，规定滩涂既可以由国家所有，也可以由集体所有，而海域仅能由国家所有。由此认为滩涂与海域属于两个不同的法律范畴。其次，《土地管理法》中对滩涂土地性质的确认。在1986年内制订的《土地管理法》第17条关于土地的利用和保护中规定开发使用国有“滩涂”的应向县级以上人民政府批准，后1998年修订《土地管理法》将“滩涂”更改为“荒滩”，此后2004年、2019年新修正的《土地管理法》都仍然沿用了“荒滩”。虽然不论是修正前或修正后，《土地管理法》均未对“滩涂”、“荒滩”进行界定，但在《土地管理法》上，对于滩涂、荒滩的开发利用，都是规定在土地或耕地的利用保护项下，可以说《土地管理法》在立法上对于滩涂、荒滩的性质确认为土地。在国土资源局对海南省国土局《关于依法管理沿海滩涂问题的请示》复函中关于滩涂是否属于土地范畴问题[注7]，亦表明滩涂是土地资源的一部分。再次，《渔业法》规定国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《土地管理法》有关征地的规定办理[注8]。换言之，此规定亦是认可滩涂的土地属性。
三是行政法规依据。2021年修订前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中关于土地所有权的规定中，对滩涂的土地属性进行规定，即依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地归国家所有[注9]。尽管2021年新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中不再对滩涂做此类表述，但新条例第9条[注10]规定，对于荒滩仍然表述为的土地使用权，实际上仍然是将滩涂的性质界定为土地。
(二) 海域属性论
从传统民法上考察，滩涂在最高潮时被海水淹没，罗马法上将滩涂认定为海洋的一部分。以海水高潮线作为海域与土地界线的国家和地区在法律上将滩涂界定为海域而不属于土地，我国台湾地区法律上的滩涂也属于海域。[注11]沿海滩涂海域属性论的主要依据在相关海洋法律对此有所规定。
一是《海域使用管理法》。该法第2条[注12]规定内水是指领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。海岸线作为海陆分界线，因潮汐作用和风暴潮的影响，海岸线时刻都在发生变化，确切的定义是海水向陆到达的极限位置的连线，我国现行相关标准将海岸线定义为多年大潮平均高潮位时海陆分界痕迹线[注13]。由此表明，海岸线实际是潮上带与潮间带的分界线，按照海域使用管理法，潮间带属于内水，因此沿海滩涂的法律属性为海域。
二是《海洋环境保护法》。该法中多条规定认为滨海湿地为海洋生态系统，海岛岸滩属于海域生态。滨海湿地是指低潮时水深钱于6米的水域及其沿岸浸湿地带，包括水深不超过6米的永久性水域、潮间带或洪范地带和沿海低地。[注14]此外，根据《渔业法》第11条将水域与滩涂并列规定的方式，承认水域和滩涂是两种不同的自然资源，二者统合为广义的水域。结合《渔业法》第2条适用范围包括我国内水、滩涂、领海、专属经济区以及我国管辖的一切其他海域，可以认为滩涂不属于一般水域，而属于海域。
(三) 独立属性论
该观点认为，对于沿海滩涂这一重要的自然资源，应当在尊重其自然属性的基础上，赋予沿海滩涂独立的法律属性。理由在于：首先，我国《宪法》采取并列规定，是对滩涂与其他自然资源独立属性的认可，故应当以自然属性范围为基底，承认沿海滩涂独立属性。其次，土地属性说的现行有效法律支撑不充分。如前所述，《土地管理法》修法后并未直接规定滩涂。土地属性说主要以包括沿海海滩与河湖滩涂广义滩涂作为论证起点，且不论有关法律已经摒弃“滩涂”用词，即便《土地管理法》采滩涂表述，从自然属性看也并不能以广义滩涂指代沿海滩涂而认为沿海滩涂具有土地属性。此外，国家土地管理部门发函确认对沿海滩涂土地性质和国土管理，是一种自我宣示的表态，难以使人信服。[注15]针对沿海滩涂利用管理中的分歧，国务院法制办复函认为依照当时的现行法律，“滩涂”属于土地，实务界的分歧主要是“滩涂”与“海域”的划分问题，问题的关键在于“海岸线”的划定。但该复函并未明确海岸线如何划定，而认定为属于法律执行中的具体问题，由相关部门协调处理[注16]。国家机构改革后，原分属土地管理部门和海洋行政主管部门的沿海滩涂资源开发利用管理职责已由自然资源部部统一行使，有效解决了部门交叉管理、管辖权争议的问题。自然资源部明确以海岸线作为土地与海域的管理界线。再次，海域属性说的诟病。从自然科学考虑，滩涂作为陆地与海洋的过渡段，并非都是海洋。而《海域使用管理法》未明确“滩涂”的法律地位，将内水表述为海域的组成部分则否定了滩涂的客观存在，与《联合国海洋法公约》将内水不包括在海域之内的规定相矛盾[注17]。最后，从自然属性来看，沿海滩涂具有独立的生态价值，《湿地保护法》将滨海湿地作为重要的一类自然资源予以界定，肯定了沿海滩涂独立属性[注18]。因此，沿海滩涂作为一种重要的自然资源，土地属性说或海域属说性都无法准确体现其特有的自然属性和生态价值。在湿地保护法背景下，宜认可沿海滩涂具有独立的法律属性。
三、沿海滩涂适用的法律
国家机构改革有效化解了相关部门沿海滩涂开发利用管理的土地和海域之争，由自然资源部统一行使职责。但在现行法律适用上，并没有专门的沿海滩涂立法。在适用法律时，应考虑到沿海滩涂的变动性与复杂性，在现行法律框架下应分别适用。实际上，沿海滩涂属于土地抑或是海域的争论焦点在于潮间带的属性问题。在法律适用上，对于潮上带和浪溅带，应当视为陆地，适用《土地管理法》。而潮下带视为海域属性，适用《海域使用管理法》。对于狭义的沿海滩涂，则应认定其具有独立属性，等同于滨海湿地[注19]适用《湿地保护法》。
(一)《土地管理法》的适用
对属于潮上带和浪溅带的沿海滩涂开发利用，应适用《土地管理法》。根据该法，潮上带滩涂和浪溅带滩涂的所有权属于全民所有，应纳入土地利用总体规划，使用单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化是开发利用的前提；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。开垦未利用的潮上带滩涂和浪溅带滩涂，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。开发未确定使用权的国有荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
(二)《海域使用管理法》的适用
沿海滩涂视为海域的范围主要为潮下带滩涂，也即水下岸坡地带。根据《海域使用管理法》的规定，海域为国家所有，对于潮下带滩涂的开发利用，单位和个人必须依法取得海域使用权。海域使用权采登记制度，潮下带滩涂的使用者可向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用，经依法批准后登记造册，颁发海域使用权证书，申请人自领取海域使用权证书之日起，取得使用权。由于我国海域有偿使用，潮下带滩涂的使用者还应缴纳海域使用金，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。
(三)《湿地保护法》的适用
适用《湿地保护法》的沿海滩涂范围主要是狭义的潮间带滩涂，即滨海湿地，但用于人工养殖的滩涂除外。潮间带滩涂的开发利用，应坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，以达到维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设，实现人与自然和谐共生的目的。占用湿地采严格控制制度。建设项目选址、选线应当避让潮间带滩涂，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响。确需占用的，应当依法办理。临时占用的，不得修建永久性建筑物。临时占用期限一般不得超过二年，期满后一年内，用地单位或者个人负有恢复湿地面积和生态条件的义务。因违法占用、开采、开垦、填埋、排污等活动，导致潮间带滩涂遭受破坏，违法行为人应当负责修复。违法行为人变更的，由承继其债权、债务的主体负责修复。
结语：沿海滩涂是陆地与海洋之间的过渡地带，其生态环境受陆地环境和海洋环境的双重影响，具有重要的生态价值。沿海滩涂范围有广义和狭义之分，广义的沿海滩涂包括潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，狭义的沿海滩涂仅指潮间带滩涂中的高潮间带、中潮间带和低潮间带滩涂，不含浪溅带滩涂。我国现行法律目前尚未对沿海滩涂的范围进行明确规定，现行有效的部门规范性文件采狭义范围的沿海滩涂，主要是指海陆交汇的潮间带区域和海岛滩涂区域。沿海滩涂属性在我国法律也没有统一明确的界定，学界对沿海滩涂法律属性的认定存在土地属性论、海域属性论与独立属性论之争。虽然国家机构改革解决了相关部门对沿海滩涂开发利用管理的交叉管理、管辖权争议的问题，但在法律适用上并没有专门的沿海滩涂立法，因此在司法实践中应结合沿海滩涂的自然属性和生态功能，分别适用《土地管理法》《海域使用管理法》与《湿地保护法》。
注释及参考文献：
[1] 参见https://www.nps.gov/subjects/oceans/intertidal.htm。
[2] 参见自然资源部、国家统计局《第三次全国国土调查主要数据公报》。
[3] 参见《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）。
[4] 第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
[5] 第二百四十七条 矿藏、水流、海域属于国家所有。
[6] 第二百五十条 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。
[7] 关于滩涂是否属土地范畴问题。根据《土地管理法》第十七条“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”和第五条“县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作的规定，滩涂是土地资源的组成部分，应由人民政府土地管理部门统一管理”。https://szlx.pkulaw.com/chl/5ed1b10b84641ffebdfb.html?keyword=%E6%BB%A9%E6%B6%82。
[8] 《渔业法》第十四条 国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。
[9] 参见《土地管理法实施条例》（2014年修订）第二条第（四）款。
[10] 第九条 禁止任何单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。
[11] 参见樊静,解直凤.海峡两岸沿海土地制度比较研究[J].法学论坛,2004(01):48-56。
[12] 本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。
[13] 参见浙江省地方标准《海岸线整治修复评估技术规程》（标准号：DB33/T 2368—2021）、山东省地方标准《海岸线质量评价技术规范》（标准号：DB37/T 4492—2022）。
[14] 参见《海环法》第94条。
[15] 参见胡大伟.沿海滩涂资源开发利用的法律争议及其化解[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2016,17(04):83-88。
[16] 参见国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函（国法函〔2002〕142号）。
[17] 参见韩曾萃.河海、陆海分界的科学、法律依据[J].海洋学研究,2009,27(S1):84-89。
[18] 《湿地保护法》第三十二条 国务院自然资源主管部门和沿海地方各级人民政府应当加强对滨海湿地的管理和保护，严格管控围填滨海湿地。经依法批准的项目，应当同步实施生态保护修复，减轻对滨海湿地生态功能的不利影响。
[19] 有学者认为，“滨海湿地”与沿海滩涂是包含与被包含的关系，而“海岸湿地”与沿海滩涂的更为接近。参见王刚.沿海滩涂的概念界定[J].中国渔业经济,2013,31(01):99-104。
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