原创 顾梦婧 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #上海法学研究 747个
顾梦婧
华东政法大学硕士研究生
要目
一、景观权与景观利益
二、日本景观利益保护
三、欧美景观利益保护
四、中国景观利益保护
结语
人们在物质需求得到满足后，便会向上追求精神上的愉悦，良好的景观便是其一，从而基于人们的价值判断形成一种由景观权衍生出的实际利益，即景观利益。作为客体的景观的范围决定着景观利益的范围。而景观利益主体范围的判定则不仅包括直接利益关系人，也包括非直接利益关系人。美国暴风王山案中的协会律师肯尼迪用严密的逻辑论证了非直接利益关系人的相关性；日本创设了自我规制理论，即“市村宫冈逻辑”作为相关性论证的基础。与传统景观权理论不同的是，对问题行为的限制是否可行，取决于是否违反相对应的自我规制内容。
一、景观权与景观利益
概念
在我国景观权还没有具体的法律概念。简单来说，就是人们在物质需求得到满足后，对于美好景观产生的一种精神需求。景观利益就是由景观权衍生出的一种实际利益。景观利益的重点是先要判断什么是景观。景观是具有独特美学价值的自然或人工景色，显然这是个价值判断而不是事实判断。每个人的衡量标准不一，但现在人们已默认风景区、文化遗产、著名景点等自然景观均可纳入景观范围，具有景观利益。除了极个别已经成为地标建筑的景观能被所有人广泛认可外，人文景观和都市景观的在法律上保护力度都很一般。
景观利益可视作因良好景观带给周围人的一种精神愉悦感，居住在景观周围的居民享受这一恩泽。这种恩泽也是值得法律保护的。
意义
在法律上确立景观利益是有意义的。根据“没有诉讼利益就没有诉讼”的诉讼原则，如果不存在景观利益，也不会产生景观诉讼。景观利益的确立牵扯到原告是否拥有诉讼资格，即原告与被告的被诉行为之间是否存在某种利害（利益）关系。多国法律基本都已经确定，原告可以就自身景观利益受损对被告提起诉讼。
部分景观利益在现实生活中可以认定为一种财产利益。最直接的例子便是楼盘销售中，能卖出最高价的楼王户室除了自身户型优秀外，无一例外拥有极其良好的景观视野。江景房和海景房能卖出天价也极大得益于周围的优美环境。如果没有周围的优美景观，或者景观欣赏的视野收到部分干扰，都会对房产的整体估值产生巨大影响。另外地役权合同中不得建造高于某高度建筑的条款也是为景观利益服务的，绝大部分景观利益其背后都需要金钱作为支撑。
此外，景观利益某种程度上也拥有人身权性质。根据金字塔模型，下层需求被满足后追求上一层的需求是人的天性，天性不应该被压制，人们欣赏美丽景观的需求也是极其正常的。在多国司法实践中，噪音污染案件、毒物侵权已有许多判例，可见噪音、毒物对人体的损害已经被学界认可为一种人身损害。那么社会发展进一步的今天，被强制剥夺欣赏美景导致身心受损也应被归于人身损害的一种。良好景观的客观价值若遭到侵害，和周围居民有直接利害关系，因此居民有权提起景观诉讼。
二、日本景观利益保护
立法背景与立法实践
日本作为较早建立起景观权概念的国家，已于2004年6月公布景观法，并于同年12月17日实行。
但景观法在日本也不是横空出世，而是经过相当漫长的历史沉淀和积累。20世纪60年代，日本经济进入黄金时代。人们在自身基本物质需求得到满足后，就开始追求上一层次的精神需求，例如对优美环境的需求。为了更快速地发展经济，日本将不少山地田野改建成工业园区和各类配套设施，同时临海区域也逐渐出现了颇具规模的工业群。大和民族作为一个靠海而生的民族，对海有着深厚的感情，工业化让他们与大海产生了割裂感，导致当时的人们内心出现了一些落差；农村风景逐步减少也加剧了日本底层人民心中强烈的不安感。日本社会上出现了许多保护历史建筑和自然风貌的呼声。随后，日本出现了保护历史的街道运动，督促居民认识到街道景观的价值。日本社会中开始出现各种景观民间实践活动，但此时仍缺少法律上关于景观利益的统一规制与指导。这也为后期确立景观法创造了社会基础。
日本在明治维新时期就已经开始了对景观利益的初步立法实践。明治21年（1888年），东京就制定的《东京市区改造条例》，将城市规划和景观文化保护相结合，成为日本城市规划立法的重要参考。而1919年确立都市计划法则对日本景观法的立法进程有里程碑意义。它有明确的保护景观的理念，该法通过建立各种风景区、保护区，以城市规划的方法对土地利用进行整体规划，并在城市发展和优美景观的维持之间找到平衡点。在现在看来，这个法律的缺点也很明显——即景观保护只是城市规划的附属品，景观权并没有作为一个权利独立出来单独保护。该法对于尚未形成良好景观的区域很难保护到位。同年，日本还制定了史迹名胜天然纪念物保存法，而1957年制定的自然公园法是对自然保护更加直接的立法。此外，针对保护历史古都有1966年制定的古都历史风土保存有关的特别措施法，地方政府也制定了很多景观立法方面的地方性条例。
日本景观诉讼中判例发展动向
在日本，一般来说，景观诉讼都是因景观破坏、景观利益受损为理由引发的诉讼。此类诉讼有两种形式：一是因开发、建筑行为对景观造成破坏引发损害赔偿的民事诉讼；二是为保护某些具有特殊人文意义景观、民众要求停止对其开发、并要求行政机关停止或纠正开发许可内容等的行政诉讼。法院审判时的核心在于是否需要法律来救济此处景观破坏，即法律是否承认此景观利益。
景观诉讼中的诉讼对象较多是开发、建筑行为以及公寓开发。另外还有独立住宅建设、再开发事业、填埋事业等少数其他情况存在。但无论哪种情况，施工方都是满足法律所设最低限度标准进行开发、建筑计划。
国立大学路景观诉讼、白壁公寓诉讼、世界文化遗产鞆浦诉讼，其中前两案件在上级审判中被驳回了上诉。但在鞆浦诉讼中，法院不仅承认了景观利益请求第三人之原告资格，并且最终判决行政机关允许实施填海的行政裁量违法，禁止被告行政机关向开发方颁发填海许可证，保全了当地的自然人文景观。
1.国立市大学路景观诉讼市村·宫冈判决之前
在这个阶段的景观诉讼，原告控告理由中提及的景观权其实是环境权中的一种。也就是说，原告自身享有的景观利益受到了侵害，为此要求被告停止损害他的景观权。
市村·宫冈判决之前，法院否认符合以下条件时存在景观权：
1）从宪法和其他制定法来看，是法律上并不承认的权利；
2）拥有主观性良好景观的评价、但景观权利内容不明确；
3）主体享受的景观利益只是一个其他利益的反射，而非主体自身的利益；
4）景观保护经过民主的手续可以被认定等。
在这个时期，并不太使用“景观利益”这一表述。景观利益一词频繁出现是大学路景观诉讼之后的事情了。
2.市村·宫冈判决以后到大藤判决之前
市村判决从正面承认了城市景观里保护景观利益的必要性，随后的宫冈判决也承认了市村判决的判断，认为原告的景观利益被侵犯，并要求施工方拆除建筑高度高于20米以上部分。宫冈判决也因首次承认此类景观利益并要求施工方作出相应整改而出名。
从市村判决和宫冈判决可以总结出如下论点：为了欣赏风景，该地区的全部土地所有权人都必须遵守一个标准，如果有人偏离标准使用土地用以追求自身的利益，到那时统一建造的景观说不定会被直接破坏。因此此时该土地所有权人都需要自我约束自由行使其财产权的行为，但是不能要求其他地区土地所有权人承担和前者同样的负担。
由此可以得出：当在特定区域内，该区域当地居民（土地所有权人）持续自我限制对土地的使用并能在相当长的一段时间内维持特定的人工景观，以及根据社会习俗认为那个景观具有良好价值，则土地所有权人有义务继续维护已经形成的良好景观，和其具有的“景观利益”。这种景观利益应得到法律保护。（以下这一系列论点将被称为“市村宫冈逻辑”）
以这两个判决为标志，在景观诉讼中，出现了一个事实：在一直以来以根据景观权主张保护景观利益的诉讼中，当地居民（土地所有权人）对土地利用进行自我限制继续存在，景观才得以保持并得到一定发展。这种景观是否具有受法律保护的景观利益？
法院的判断也随着诉讼方式的变化发生变化。如果法院认为保护景观利益不是在保护法益的话，也就明确否认了当地居民（土地所有权人）自我规制继续存在的事实。
3.大藤判决以后到国家最高法院判决
2004年6月景观法制定后，国立大学路景观诉讼民事诉讼上诉判决（大藤判决）中，法院在强调景观的主观性、多样性而否认法律保护景观权的同时，期待利用行政制度和居民积极参与从而形成的良好景观。
大藤判决驳回了原告的诉讼请求，具体理由如下：景观的判断是一个价值判断，会根据每个人的审美偏好、个人阅历、心境等诸多因素发生改变，非常主观且具有多样性，由法院来判断是否是一个景观有所不当。这种景观利益的不确定性和多样性，和法律中保护的其他法益有所区别，因此景观利益并不能视作一个值得法律保护的权利或利益。
由于景观法的制定和大藤判决的影响，在其他案件的判决中都出现了强调景观的主观性和推荐活用景观法的建议。原告提出诉讼的根据将由当地居民自我规制继续的事实产生的景观利益这一主张混入那些仅主张景观权的事例中去。自国家最高法院的判决以来，这一趋势一直持续到今天。
另一方面，在某些情况下，被告将不承认当地居民自我规制继续存在这一事实，从而反对对该景观利益进行法律保护。法院也根据这些变化，与原告控诉根据对应的否认理由改变各自的结论。也就是说，关于将景观权作为诉讼依据，法院若否认了基于市村宫冈逻辑的居民自我规制的事实，便会作出该景观利益不需要法律的保护的判断。
4.国家最高法院判决以后
和大藤判决不同，国立大学路景观诉讼民事诉讼上诉判决（国家最高法院判决）首先肯定了大学路优美环境给周围居民带来心情舒畅感是一种景观利益，也是值得法律保护的。若原告想要法院支持自己的诉求，至少要能证明是土地所有人的土地使用行为对景观利益有所侵害，即要求侵权行为的方式和程度都达到社会所不能容忍的程度。例如：违反刑法或行政法规的行为、违反公序良俗的行为或权利滥用等。此判决将会在日后对下级法院有积极参考作用。
根据国家最高法院的判决，承认保护景观利益就是保护法益。但在判决中否认此案中景观利益需要保护的原因在于，现行法律仍未明确承认单独的景观权。最终判决更改为以下事实：该判决未将其视为对景观利益的侵犯。
5.小结
景观诉讼中原告、被告、法院判决变更整理如下：在原告场合，市村宫冈逻辑成为有关景观利益的新辩护理由开始登场。该逻辑作为控告理由被普及之后，以个人景观权、景观利益为根据的诉讼依然没有消失。国立最高法院的判决发布后，通过是否违反刑法、行政法规、公序良俗，权利滥用等来判断景观利益有无受到侵害的判例并没有发生变化。
有趣的是，在被告的反驳中也有市村宫冈逻辑的亮相。即，原告承认地域性的自我规制的继续，被告却不承认其存在，双方在事实认定的部分产生了分歧。在自我规制是否继续存在成为当事者双方争论点的情况下，法院会对自我规制的继续在现实中成立、是否因此形成了良好景观具有景观利益、地域的物理空间状况的变迁、个别制度的制定经过等都进行逐一细致的考察。
日本景观权理论
日本的景观权理论非常有特色。分为两个方面：传统景观权理论和自我规制的景观形成论。
传统景观权理论同他国基本保持一致，即人们拥有享受良好景观的权利，此项权利受到侵害时可以进行景观诉讼。景观权是由1973年大阪律师协会环境权研究会提倡的环境权衍变而来。环境权是指当地居民对周遭一切或自然或社会的环境一种排他支配权。这样，基于诉讼的景观权，除了强调该景观的历史、文化、社会价值外，也不设定其他特定条件对其行为进行限制。另外，在实际的景观诉讼中，从宪法13条、25条等直接寻求能作为景观权依据的法条，到对景观法和各市区町村规定的景观条例等一系列具有景观保护宗旨的法律、条例寻求其能作为根据的法律法规，各种各样的形式存在态。
比较有特色的是自我规制理论。也就是前文有所提及的“市村宫冈逻辑”。它是通过当地居民（土地所有权人）通过自我限制土地利用来维持景观这一事实，对景观利益的形成、保护景观利益的必要性进行充分说理的一种理论。与传统景观权理论不同的是，对问题行为的限制是否可行，取决于是否违反相对应的自我规制内容。这个理论在逻辑上也是通畅的，自我规制可以视作一个类似于正式合同前签署的先合同协议，其中对于主合同的一些问题已经事先提出并于各主体达成了一致。也与中国的事前审批用地用途有一点类似。区别是中国是土地使用者和政府机关进行协商，日本是土地使用者和周围居民就维持景观问题进行预先商谈，但目标都是一致的，不能因商业利益土坯预先自我限制的土地利用用途。
三、欧美景观利益保护
相关立法
在景观权的维护方面，在美国、欧盟等发达国家，已经将景观权列入宪法和其他部门法，并应用于司法实践。美国在1969年的国家环境政策法第二条的第二款中将该法的目的规定为：“保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境”。伦敦自1970年开始陆续实行法定战略性眺望景观保护，通过景观视廊、广角眺望景观协调区、背景协议区等分别控制手段，确保市民在城市内远距离欣赏美景的眺望权。在巴黎，始于1977年的几乎覆盖全城纺锤体景观控制规划，保护了重要的景点、视点和视廊等。通过这些严格的限制措施，最大限度地维护了公众享受美景的权利。
具体案例分析
美国暴风王山案是美国关于景观诉讼中极具影响力的一个案件。20世纪60年代初，电力公司Consolidated Edison提出在暴风王山上建造一座泵式储蓄水电站，以缓解纽约城电力使用高峰期的供电压力。Con Ed公司认为该计划在没有污染环境的前提下能为其潜在的客户提供能源，环保又挣钱，能实现双赢。部分当地居民也赞同这个工程，因为它能带来不少就业机会和经济收益。然而，另一些居民则坚决反对该工程，理由是哈德逊河是美国早期的主要商业和贸易路径之—，开展这一工程必定会对哈德逊高地的景观造成破坏，影响其文化和自然价值。
值得注意的是，本案原告为哈德逊优美环境保护协会，是一个由3名专职工作人员和大量志愿者组成的环保主义者协会。在美国以前的司法判例中，环保主义者不是利益当事人，并不拥有景观诉讼的诉讼资格，法院首先要解决的便是原告是否拥有诉讼资格的问题。该案里程碑式意义在于，法院最终认可协会有诉讼资格，并最终要求联邦电力委员会重新对其此前未考虑的环境因素（主要是渔业发展方面）予以考虑。法院认为，在该案中协会也是利益关系人。换而言之，在该案后，“如果你对诸如河流或公园等公共所有的资源拥有某种利益，如果你在其上泛舟、钓鱼、远足，而某些人将要损害审美的价值或者娱乐价值，那么你就有起诉的资格。”
对于原告来说，本案的难点在于，Con Ed公司的此项工程并不会对哈德逊河附近的环境造成破坏，检测机构当时也认可这一观点。Con Ed公司在反复研究后得出结论：所有的替代方案都不可行且该工程对渔业的影响并不大。Con Ed公司也愿意配合当地居民的意愿对工程作出一些改变，例如电站着地建设计划、将输电线从有意见的居民家上方移开，在渔网入口设置监视屏，并建设绿化、公园来增加美感等。且联邦电力委员会也已经对Con Ed公司的此项工程进行审核，走过了所有必要的行政许可程序，上诉法院也维持联邦电力委员会对该工程做出的许可。看似接近败诉的案件在发现Con Ed公司另一个在哈德逊河上施行的工程中得到了转机——该工程中被发现有一个被称为印度点的地方，此处有一个核反应堆，将会对当地渔业造成巨大的影响。检查机构发现：由于核反应堆的存在，印度点工程每年将会杀死上亿吨的小鱼和幼苗，运行10年后将会导致带状鲈鱼减少三分之一。而暴风王山的引入水量是印度点工程的2倍，可以通过合理推定暴风王山工程将会造成印度点工程2倍的影响。因此，联邦电力委员会最初的关于暴风王山工程对渔业影响不大的结论被推翻，上诉法院要求其进行重新听证。
本案件的最终处理是Con Ed公司与协会、各个联邦和州机构以及其他组织进行了协商达成和解，并签署了《哈德逊河和平条约》。其中最重要的条款之一就是Con Ed公司放弃风暴王山的工程许可证，并将该地段捐赠，成为公共和娱乐用地。原告方的环保主义者对案件的结果是相当满意的。他们灵活运用了法律的手段阻止了风暴王山景观遭到破坏，守护了自己的景观利益。对于Con Ed公司来说，他们得到了一次减少建造地面冷却塔的机会，也可以让公司减少在其他工程上环保方面的开支，总体来说还是获益的。亏损最大的是政府，为了同时平衡当地居民和公司的利益，它割舍了另一块区域居民的环境利益，与Con Ed公司达成了一项污染交易。
四、中国景观利益保护
相关立法
我国对于景观权还没有比较明确的立法，但是在环境保护类法律中已经有了明确的景观保护的意识。环境保护法中写明，保护环境是国家的基本国策，且一切单位和个人都有保护环境的义务。这里的环境自然也应该包括景观。我国的《风景名胜区条例》已于2016年修订，并于同年2月6日正式实施。
原先我国对于环境的理解是一个狭义的环境概念，也就是普通人都基本认可的直接会对人健康造成损失，比如工业三废等。随着国家改革开放，各方面都在逐渐和国际接轨。如今，我国对于环境的概念已经加入了精神愉悦方面的内容，优美的景观也涵盖在保护范围之内。
我国地方上也陆续开始有一些对于景观保护的司法实践。各级地方人大开始树立各种风景区、旅游区，著名地标建筑的规划、建造、维护、管理细则，加强对于自然景观和人文景观法律上的保护。
我国景观诉讼现状简述
中国的景观诉讼大致可以根据目的分为三类：基于个人利益的景观诉讼、基于公共利益的景观诉讼、以及个人和公共利益混合的景观诉讼。
诉讼中最先需要解决原告资格问题。在我国，景观诉讼是一个行政诉讼而非民事诉讼。我国行政诉讼法第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”由此看来，原告必须要符合“有利害关系”这一基础条件才能成为景观诉讼的适格原告。实际案件中，很多原告因没有利害关系，被法院判定为不拥有原告资格，裁定不予受理。例如“律师就杭州市曙光路南西湖风景区建设老年大学状告规划局案”和“2001年东南大学两教师就“观景台”对紫金山构成严重破坏诉南京市规划局依法行政案”。我国司法实践中基本否认完全基于公共利益的景观诉讼原告资格，但在基于个人利益和混合型景观诉讼中，只要认定个人利益受损真实存在，便认为其拥有原告资格。
确定原告拥有资格后，行政诉讼需要进行行政行为违法性审查，一般有以下六个方面：（1）主要证据不足；（2）适用法律、法规错误；（3）违反法定程序；（4）超越职权；（5）滥用职权；（6）明显不当。前四项的判断标准清晰，容易判断。后两项涉及行政裁量，没有统一的标准，法官之间的结论会产生分歧。由于我国当前尚没有关于景观权益保护的专门立法，景观行政诉讼中，在排除法律适用错误和违反法定程序的因素后，如果对行政决定进一步审查，往往会涉及对行政裁量的司法审查问题。此时，法院往往采取回避的态度。在“念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”中，法院在审查行政行为合法性问题时，只对有统一标准和标准流程的程序进行了审查，回避了行政裁量的审查。“市民状告青岛规划局行政许可案”中，法院也采用类似的审查方式，并没有直接对行政裁量进行审查。在“万信城花园案”中，法院认为规划局的行政许可违法点有以下两处：第一，规划局所作出的变更、调整审批缺乏对应的法律依据；第二，在审批中未立项就审查的行为违反了程序性规定。这些都只是程序性内容审查，而非对行政裁量的司法审查。
结语
侵犯公民的景观权，除有地役权合同作支撑外，其余基本都是精神上的不悦而非经济上的直接损失。但是优美景观带来的精神愉悦又往往需要支付一定金钱代价。从这一点来说，侵犯公民自身的景观利益同时也间接侵害了他的财产利益。
此外，当某个景观成为某一个群体的一种信仰、一种寄托之物时，哪怕拥有完全合法的改造计划和行政审批，改造此景观依旧会对该群体带来巨大的精神创伤，从而产生强烈的反对意见。最典型的代表就是日本的“日光太郎杉事件”。景观诉讼中，原告诉讼资格认定是非常重要的。美国在此处已经开创先河，承认环保协会和寻求法律保护的景观有利害关系，能作为景观行政诉讼主体。我国还未发展到这一步，基于公共利益的景观诉讼都被法院以没有利害关系非适格原告裁定不予受理。在中国的案例中，多数情况下景观利益仍然被视为财产利益的延伸，并不承认景观利益是一项人身利益。
日本在传统景观权理论上有所突破，提出由当地居民自我限制形成等良好景观也应该是作为在法律上受保护的景观利益。这是一种从单纯的景观保护到景观培育的开创。居民自我限制继续存在能创造处符合要求的良好景观。这个逻辑被称之为“市村宫冈逻辑”。虽然大学路景观诉讼民事诉讼上诉判决（国家最高法院判决）中法院仍对此保守态度，法院坚持只有侵权行为方式和程度都达到普通人都不能容忍的程度，此时景观利益才会被称为是需要法律保护的。但是市村宫冈逻辑为日本整个景观权理论开拓了一条新的思路。
原标题：《顾梦婧｜从各国景观诉讼判例来看对景观利益的保护》
