【韩国】韩国国家记录研究院常任研究委员 吴航宁 著 偰文峰 译
子贡问政。子曰，“足食；足兵；民信之矣。”子贡曰，“必不得已而去於先？”曰，“去兵。”子贡曰，“必不得已而去於斯二者，何先？”曰，“去食。自古皆有死，民无信，不立。”
1．民主与统治
最近在学术界或政府机关议论较多的主题之一就是‘统治（Governance）’这一词。但是，从严格意义上来说，只要国家和国民、政府和国民存在，‘统治（Governance）’这一词或行为就势必存在，这是我们的社会现实。因为‘统治（Governance）’代表着政府在政府所在的社会中运行的事实、存在方式及其本身。下面，对‘统治（Governance）’的定义做一下介绍。
所谓‘统治（Governance）’是指当政府制定市民生活所需的决策或执行某一决策时，与其他主体共同执行和落实政策的一种方式。
虽然在上面简单提到定义，但实际上统治是按照‘复杂的机制、关系、过程、制度’来形成的。从比较长久的历史眼光看来，上述定义非常具有历时性。这种历时性与笔者的只要政府存在‘统治’就会存在的观点是相通的。既然王朝政府也是政府，三权分立为基础的近代民主政府也是属于政府，只要政府存在统治势必就会存在。在这里，我们有理由对统治所具有的当前的连贯性表示关注。为什么在当前统治作为一个议题重新引起人们的关注？
一般来说，谈论统治的学者都把国家、市民社会和市场作为统治形成的主体来理解。而且，他们认为这种统治的理想的形象应该是在这些主体中间形成一个维持开放性、平衡性、相互作用性、社会和善的网络。这个网络就会成为在信赖基础上形成的一种机制。
为什么要构想这样的统治？这主要是基于政府或政府组织停滞不前、政府和市民社会之间缺乏沟通，更重要的是对经营国家的政府的能力持有异议。它并不是只局限于某一个国家而是世界上普遍存在的一种现象。这些问题从国家经营的角度看，主要是起因于‘政府的孤立性（有时为垄断性）’，而且这一问题只通过对政府内部的运行体制进行改革是无法修改、革新的。这样看来，作为其解决方案，并不能通过现有‘低水平上形成的’政策或制度的变化来解决，而是需要通过在‘高水平上’对国家管理能力和作用的变化来解决。
实际上，在此之前议论的政府改革主要是，引进企业思想、或强调效率和生产能力，为此引进的责任报酬制、还是为打破组织内部阶级地位而引进团队制度等这些措施都是针对改善组织内部管理的微观措施。因此，在当前这个时期，克服政府在职能上限度的方法就是破除政府的孤立性（有时为垄断性）这一宏观措施，这也就是为什么目前对统治进行广泛议论的背景。其中的核心就是政府和NGO（非政府）等市民社会，他们成为主要议论的对象。
当然，宪法上提到的三权分立的理念就是制约和减少行政部、司法部、立法部的孤立性甚至垄断性。但是，问题在于形成传统统治的代议民主主义不能执行这种规范的功能。人们对代议民主主义在程序上的完整性提出异议，而把参与民主主义作为新的民主主义方案对此进行广泛议论的这一现象和在学术界谈论统治的现象，实际上都是来自同一个背景。在这一点上，从一开始统治既是一种方法又是一种目的意识性向往，其术语也就成为‘正在形成的一种概念’。下面，让我们继续来讨论相关的定义。
‘好的统治’应包含如下核心内容：可预测、开放的、以及启发性的政策制定、具有面向大众服务的职业伦理道德的官僚集团、依法支配、透明的程序、参与公共事业的强有力的市民团体等。相反，‘不像样的统治’是，自我为主的政策制定、不负责任的官僚、缺乏强有力、可操作的法律体系、行政权利的滥用、不参与公共生活的市民团体、甚至腐败泛滥，都是其典型的特点。
通过上述定义，为提出对政府停滞不前的一种宏观的解决方法和向往，我们对统治，更准确地说，对‘好的统治’和‘不像样的统治’进行了比较。当然，我们议论的核心在于前者，即‘好的统治’。在此，我们可以发现统治这一术语所具有的战略意义。它就是为实现民主主义理想的战略，在这一点上‘参与’民主主义和统治都成为我们需要深思熟虑的主题。笔者原以为统治这一概念的重要性质之一就是‘目的意识性向往’，但要引起注意的是在其向往的顶点就是民主主义。在这些预备理论前提下，下面主要针对几个有机的议题作为中心继续阐述一下笔者的观点。
首先，通过近来的资料了解一下韩国政府对公共档案（文件）管理的看法。通过清楚地说明我们如今在同什么样的政府在一起讨论档案管理，这对明确地反映今后的解决课题有深刻的意义。
第二，在讨论好的统治和档案管理的现阶段，主要针对当前韩国社会的背景进行探讨。在此，主要叙述历史及社会背景、政府的政策和制定方面的背景。
第三，主要对‘好的统治’和档案管理的相互关系进行了解。韩国政府开始全面推进公共档案管理，也就是近几年的事情。要步入公共档案管理的正常化还需要走很长的路，在这一点上要认清档案管理所承担的历史重任。在这里，主要把档案管理与统治联系起来进行分析。通过这种分析，把档案管理机关的作用和性质提到与统治运行一样重要的社会高度上，并对此达到共识。
2．韩国政府和档案、及其现状
1980年5月韩国发生了光州屠杀事件，在8年以后的1988年国会召开了对韩国人具有重大历史意义的‘光州屠杀真相澄清听证会’。但是，我们至今还记得当时大部分证人用‘不记得’、‘没有那事’等话来搪塞、回避责任的情形。在无法掌握证据的情况下，听证会只不过成了‘解恨’的一种形式而已。称之为新军部的一部分政治军人在权力的欲望之下发动的屠杀，其结论是，没有发动者而只有被刀枪杀死的民众这一奇怪的情况至今仍未得到解决成了一个悬案。在新军部掌握权力的过程中，非法成立的‘国家保卫非常对策常任委员会’这一机构现在只剩下一个牌子。无视宪法的存在任意蹂躏韩国市民的权利，在舆论、出版、经济等几乎社会各领域肆行的这些暴行现在看来只掌握在与当时事件相关的某些人手中。如果说听证会是民主主义发展的一个证据，那么在听证会上出现的对证据的破坏就是对民主主义的破坏。
今年我们仍然可以发现公共文件与韩国政府之间并未维持严格关系的几件事情。一个是与韩国历史上首次发生的总统弾劾事件有关，中央选举管理委员会针对同一个问题发出两份截然不同的公文。还有一个是不久前围绕汉城市等政府的协助公文发生的查明真相的情况。
对于在程序上伪装成合法性的极端政治攻势之一的总统弹劾事件，笔者并不想在这里赘述。当时需要通过判断总统是否违反总统选举法（公务员的中立义务）来决定总统弹劾理由，对此中央选举管理委员会作为宪法机关最后做出了非常荒唐的事情，对同一个案件发送了内容互不相同的公文。对这个问题，笔者曾通过一家报纸的专栏阐述过如下看法。
卢总统在2月24日的记者招待会上对支持开放我们党的发言中提到，选举管理委员会给总统的公文中表示‘没有违反选举法’，而给（弹劾的发起主体）民主党的公文中回信为‘违反了选举法’。同样一个机关，还是堂堂的宪法机关发送的公文内容互不相同，甚至内容正相反。…总之，对此，选举管理委员会首先应该给总统和民主党重新发公文。用同样的内容。选举管理委员会作为‘世界上罕见的独立委员会宪法机关’怎么可以为后人留下‘世界上罕见的双重公文’？
不知是否偶然一致，在专栏报道的当天下午，选举管理委员会以‘报道资料’的形式重新确认了‘总统的选举法违反’事实。但是，选举管理委员会对逻辑上互相矛盾的2份公文始终坚持称是相同的内容。还有，最近地方政府--京畿道政府在道厅‘解释’给各市、郡下达的有关参加行政首都迁址反对集会的‘协助公文’并不是‘公文’，汉城市也同样遇到向各个区政府发送‘业务联络’公文事宜，对此，汉城市市长在国会做伪证后被暴露的事件也有发生。
这些事件基本上都是因对‘公共档案资料’的范围认识不足，是由把负有公共责任的‘公共档案’视为从属于政治上有利害关系的下层价值这一公务员文化带来的产物。而且，这是在议论是否赞成与反对现有政策以前就存在的问题。在俨然存在档案管理法的情况下不遵守它而被市民团体告发的情况，清楚地说明处于一线的政府机关如何以安逸的方式维持官僚体系这一事实。看来，这并不是作为政府机关的国家记录院能够解决的问题。本人觉得这应该与本研讨会的主题‘统治’联系起来进行分析。要想把档案管理与统治联系起来讨论，需要我们更加宏观地去眺望和分析。
3．公共档案和公共性
1）韩国社会的公共性
大韩民国的英文标记是‘Republic of Korea’。而且，自1948年独立政府成立以来，大韩民国宪法的第一条题目就是‘大韩民国是民主共和国’。因此，在韩国有‘第一共和国’、‘第二共和国’等称号。但是，在韩国开始对共和国或公共性问题进行反省也是不久前的事情。在这里，想再一次强调一下，我们现在正在讨论‘公共’档案和统治。如果不铭记‘公共’的意义，我们就无法正确地讨论我们的主题。
共和国是把公共大众的和善视为基础。在一个社会，公共大众的和善基础就是国民的主人意识。主人意识是指发生战争时参战，在和平时代诚实缴纳税款。税金和兵役，不论古今中外，都是维持共同体的基本条件。在希腊城市国家，兵役与共和国市民的资格是一视同仁的。即使在战争稀少的朝鲜时代，就连拥有社会领导力量的士林（儒林的一派）都纷纷自愿当义兵甚至不惜牺牲自己的生命。相反，如果没有站在前头对抗侵略战争也就无法守护自己的领导力。
不管从哪一方面看，对于远离权利的一般市民来说，公益并没有成为一个大问题。即使犯罪也不可能犯大罪，何况正通过日常的生产活动、兵役、交税正在实现公益。但是，拥有权利的人不管是在政治上、经济上还是学问上却有所不同。若他们不公正地行使权利，对社会上产生的影响就会重大。所以，权利拥有者为维持社会的平稳和健全应具备的德性叫做‘位高则任重’。因为不管是贵族还是精英，如果没有社会他们就不会存在。
对于在处于公共部门核心的公务员社会充斥着权威主义和不合理性的诊断，并不是今天或者是昨天才做出的判断。公务员社会已成为非理和腐败的温床，这绝非偶然，以至于到了需要专门设立腐败防止委员会的程度。高级官僚和国会议员成了随意操纵中下层公务员的国家贵族。隶属于国家贵族的中下层公务员在结构上并不是服务于人民大众，而是忠诚于这些国家贵族。因此，甚至出现公务员组织只为行政考试出身而存在的这一说法。在这种条件下，公务员并不是为公共的和善服务而是为追求私利的集团重生。这样一来，‘公仆’这一词并非出自充满自豪的谦虚，而是成了隐藏私利的伪装术。其结果，公务员被评价为有架子而没有威严，趾高气扬但没有自豪感，虽假装有知识却没有专业性的人。记得有一位中层官僚欣喜地看着新上任的公务员在认真工作的场面，但又马上叹气地说“这样聪明能干的人在过几年后就变成一个惰性的人，真是太可惜了”。看来，这并不是某个个人的问题，而是整个结构上的问题。
我们从来没有好好学过共和国的公共性。权威主义和军部法西斯主义截断了我们对公共性的疑问。但这并不意味着从第一共和国延续的权威主义和军部法西斯主义才是招致目前公共性欠缺的责任所在。韩国，准确地说，南韩社会的悲剧应该追溯到更早的时代。这是，移植给权威主义政权的殖民地性质所在。
这是由于人的直接移植而产生的后果。美军政府为便于统治占领区直接沿用总督府的官僚，李承晚为了填补独立政府运行所需的行政人员，直接采用美军政府聘用的亲日官僚，把这些人直接按插在独立国家大韩民国的政府要职上。而且，这些人打着反共意识形态的旗号，成为后来韩国社会的‘主流’。这种情况在军部、舆论、教育、法律、政治、经济等几乎所有领域都同样存在。
这就是问题的所在。殖民地时代的亲日派比起在实际亲日的同时犯下的罪行更严重的是把亲日合理化以便使其‘精神状态’和‘惰性’共存、重生。其实，亲日的背景很简单。它反映的是，不管是共同体还是隶属关系，也不管别人为中断其隶属关系在努力与否，只要我一人有好日子过就可以的一种态度。当然，在殖民地时代为争取中断隶属关系而努力的人是受苦受难的人。而侵日派则享受了一身（或一家）的荣华富贵。但是，即使成立独立国家以后这些问题仍没有得到纠正，而变成我们社会的一种‘文化’不断地主导了价值的颠倒和误导。这就是现实社会上存在的并非为公而是以私利为中心的社会观、人生观。这样内面化的精神状态或文化在充斥二十世纪后半部以至存在到今天这个社会。
民族主义的发展并不是别的什么，而只是认定民主的市民，即公共性，并打造自己人生的主体的形成过程。其实，最近成为我们社会议论焦点的过去历史的清算目的为的就是将来。通过为将来查明真相的过程，国家和社会以及个人都需要建立一种新的关系。与我们的主题联系起来表达的话，就是设计和建设‘好的统治’的过程。在这一点上好的统治建设和私利机关的存在是相互矛盾的。但是，历史的潮流对守旧的私利集团是相当不利的。
2）政府的政策和组织
好的统治应在顺应韩国历史的发展方向上探索。韩国社会已经在向着民主主义的道路上虽艰苦但在不断地前进，这是不争的事实。这种情况可以在政府组织和政策的变化上进行确认。下面与本稿的主题统治联系起来探讨一下这个问题。
有关政府的组织问题，近来有一些批评，说自从参与政府执政以来，总统直属的委员会的运营体制有些庞大和怠慢。据说，目前总统直属的委员会有26个机构。笔者认为，政府到底需不需要存在，这与百姓的生活没有直接关系，其实不干涉百姓生活的政府才是最好的政府（老子：太上，下知有之）。因此，最少统治的政府是优秀的政府，也就是说，我们同意所谓的‘小政府’。因为政府组织的扩大，不管方式如何，都表明其权利在变大。从而，政府组织应始终得到控制。在这一点上，笔者觉得立法部的国会议员提出上述问题也是在行使其正当权利的一个部分。
但是，有一个问题需要在此重申一下。笔者也觉得有一些比较蹊跷的机构，例如‘腐败防止委员会’和‘可疑死亡真相查明委员会’等这些机构。有关反腐败问题，有审计署，还有每个部门都有审计官，这些机构和人员应该足够用来处理反腐败问题，这是笔者的想法。可疑死亡真相查明的工作也是，军队发生的应该由国防部，有关警察或国家安全人员的事宜应该由那些部门调查就可以。还有，司法处理应该由检察和法院负责就可以。
笔者这种朴素的想法只能被如下现实驳回。问题是，事实上拥有权利的政府机关并不做这些事情。不做，还是不能做，其结果都是因为有关反腐败和可疑死亡查明问题都不能由现有的政府组织来完成，因此只能设立另外的机构来承担此事。这到底意味着什么呢？
这就是说，现有的政府组织不能对社会组成部分的要求负责并去完成它。已存在的制度或组织不能解决某一案件，这说明其制度或组织上存在缺陷。反腐败和可疑死亡的查明是有关政府组织在道德上自我纯净的能力和行使国家权利的正当性问题。若把这两点捆在一起就是正统性问题。即，这是与国家法度的确立相关的问题。但是，把反腐败工作交给当前的政府组织让他们自觉地去解决，有谁会相信呢！肩上披着彩带以不自然的表情大喊口号宣誓就职以后就当什么事情都没有发生过，对此，人们已习以为常。对于因不正当的国家权利而牺牲人们的死因查明要求，国防部或国家安全院的立场始终是‘死因是因自身问题自杀’或‘因涉及国家利益无法公开信息’。
总统直属的两个委员会正是针对这种与国家法度相关的案件不能得到解决的现实，也就是现有政府无能而产生的结果。所以，在5年任期内借用行政部的首脑--总统的权限设立委员会这种机构来解决这些悬案。而且，这些委员会的成员并不是由政府而是由民间的专家组成的。如同笔者在开头说过统治出自对政府职能限度的一种概念，在这种情况下，这种‘介入’是不可避免的现实，在这种情况下偶尔被翻译为‘协治’或‘共治’的统治作为一种新的范例而登场。所以，这个问题不是总统直属委员会的多少，而是应该分析这些机构所起的作用是什么，若与现有政府机关的作用重复为何现有机关不去实施等问题提出相应的方案。而且，其方向当然应该是具有公共性和执政能力的、富有责任感的政府机关。
与此同时，随着数字化这一新技术的扩散，作为推动这一趋势的政策出台了‘电子政务’概念。如今对于‘国民政府’时期就开始的电子政务政策的功与过进行评价需要更加周密的分析，但是若从人类的历史上技术发展从未后退这一事实出发，这种政策方向是必然的趋势。
电子政务作为知识信息社会的政府模型提出的目的在于通过内部革新和广泛听取市民和企业的民主意见提供更加高质量的行政服务。但是，以现有官僚为中心的电子政务政策的制定并不是正确的解决方案。即使从政府内部的侧面看，电子政务应该脱离非现实的法制和惯例、以纸为中心的业务、上命下达式决策、不对应的组织机构等现象，需要向民主的行政体系转移。目前在不断推进中的电子政务政策在为开放政府建立基础的这一点上是需要肯定的一个资产，当然这还需要更加多方面的探讨。
3）档案管理政策的难题
下面是笔者本人的一个亲身经历。因退休离开公务员社会的某官僚曾说过这样的话，‘档案管理是对行政垃圾的处理’。从公文开始以公文结束的公务员生活中，把自己所在的组织或自己用‘垃圾’来表现，不能不说是一种遗憾。还有一些人断言，包括部长在内，对政府记录保存所（现国家记录院）关注的高层官僚根本就不存在。但是，与此同时，也没有一个官僚否认国家档案管理的重要性。都说重要。到底哪个是真实的？应如何说明这个问题？也许这种混乱本身就说明我们档案管理的一个现状。
即使在1998年发生亚洲金融危机的状况下，韩国于1999年能够出台档案管理法的理由在于，它具有与韩国社会的民主主义发展阶段相适应的历史性。因此，它的出台也会融入民主主义的发展轨道。但是，在那以后，就算现在还处于初级阶段，政府的档案管理政策一直处于没有抓住方向的混乱状态。
国家记录院（前政府记录保存所）在6月14-24日，7月26-30日曾两次向包括总统秘书室在内的40个中央行政机关和46个自治团体、30个教育厅等123个机关为对象，对档案资料的登录和会议纪要制作、无条件废弃等8个领域的62个项目进行过实际调查，结果表明企划预算处在2000年以后未经档案资料处理审议，由处理科无条件地处理档案资料，就连在此过程中处理的档案资料的目录都没有留下。在这种情况下，参与连带情报公开事业团（韩国的一个社会团体）告发了企划预算处的相关公务员和部长等。虽然程度不同，但国家记录院的指挥部门行政自制部的情况也大致如此。这样看来，对中央档案管理机关国际记录院的意志持有怀疑态度也是理所当然的。
当然，作为主管机关国家记录院也有它自己的理由。作为所属单位的立场上，从政府组织得不到任何支援的情况下，独自承担整个国家的改革，这对国家纪录院来说是一个过分的要求。而且，即使在这种环境下还继续承担‘档案资料分类基准表’、总统档案的交接、以及积累内部业务力量的一些事情。这是事实。
但是，国家记录院未能掌握档案管理的‘概况’这一点也是事实。虽然争辩为没有实力的机关，但国家记录院毕竟是‘档案资料管理法’的主管机关。对国家机关来说，法和规定才是力量又是权限。国家记录院也可以成立和运营‘国家档案资料管理委员会’，这个工作目前正在推进。我们有必要对国家记录院是否依法充分运用权限做过努力进行深入的研究。
笔者认为，制定法令以后，国家档案管理缺乏对应的战略或展望、短期及长期目标，即便有也是不明确。只有在总统指示以后国家记录院才对各机关的档案管理工作进行检查这一点就能说明问题。这是否在说明总统在法律之上？
4．统治和档案管理
在韩国社会档案管理具有何种意义，像国家记录院这样的档案管理机关的作用和性质是什么，我们有必要对此整理一下。档案管理机关作为政府的基础部门，在统治中起到中心作用的同时，在档案管理机关的内部业务上也可以实现统治。这两个方面虽不可分割，但为了便于讨论我们在这里暂且区分考虑。
档案是指一个组织或个人为处理法律行为或事情，作为其证据产生或接收或应保存的信息。档案管理是对档案的生产、接收、维持、利用、废弃进行有体系的控制管理，还包括具有档案形式的业务活动相关的信息证据的采集、维持过程。
在此本人想强调，好的档案管理对正确的国家经营是必不可少的。因没有人对其重要性予以否认，所以笔者无需在此重新强调。对于好的档案作为证据所具有的效能进行过如下概括。
① 有助于政府理解、判别问题和悬案以决定、执行政策。
② 支持程序、政策及业务。
③ 记录法律权利、资格及业务。
④ 促使政府具有开放性、责任心，可以获得公共的信赖和百姓的参与。
⑤ 可保证成功地利用信息技术。
⑥ 对过去事件的重要信息进行保存和利用。
同时，我们应在电子政务这一技术基础设施作为前提条件展开讨论。电子信息体系如同在前面所谈到的那样，对电子政务来说既是新的机会又是作为前所未有的课题提出。实际上，计算机系统既复杂又在急速地变化，而且不稳定。特别是，电子档案非常容易复制、变形、删除。通常大喊‘无纸办公室’以节余开支，但调查显示，实际上随着电子档案的出现不但纸张的使用量反而增加而且管理电子设备所需的费用也增加不少。至今为止，在韩国还没有进行过类似的调查，但可以肯定地说韩国政府的情况也是大致如此。特别是，考虑一部分企业利用巨大的（软件/硬件）市场迷惑‘单纯’的消费者的情况，费用问题实在需要严肃地考虑。
而且，好的档案管理造就有效、透明而富有责任心的政府。当前，在韩国公务员社会形成的不合理、不条理造成谁都不负责任的现象。这决不是夸张。只要是公务员都在各自的机关有负责的业务。而且，这种业务是明确区分的固有业务。甚至如果发生与负责业务相关的问题，即使在同一个办公室的同事都假装不知道这种行为被称为是一种美德。在这种严格的业务区分之下，奇怪的是，对发生的事件没有人负责就是当今公务员社会的一种现实。
也许人们还清楚地记得在汉城市瑞草区发生的三丰百货店的倒塌事件，结果查明是非法建筑，但在那以后作为监督机关的瑞草区没有一个公务员对此问题负任何责任。对仁川人形洞啤酒屋发生的惨案的责任问题也是一样。把对宪法的蹂躏美化成‘救国的决断’来主导光州屠杀的态度，也是出自这种精神状态的一种延伸。
通常，责任心被称为好统治的核心因素。一般来说，某一组织或机关都需要向受他们的决定或行为影响的人们能够说明为何这样做。这种责任心若没有透明性和依法的相关规定做保证就不可能被强调。但是，如果没有信息就没有办法确认决策是如何达成的，无法尽到责任心。因此，如果没有档案，决策者就无法维持相应的整个记忆。而且，对于相应的决策或行为也不能进行负责任的说明。
这里的透明性是指相应的决策事项和强制是基于相关的法令和规定达成的。这是指受这一决策影响的人们可以接触或利用具有说服力的信息。
如果没有责任心和透明度，好的统治只能失败。政府若要具备透明度和责任心，政府就应该向国民提供对政府管理和利用的信息接触的权限。只要富有责任心的政府就应该依靠与相关案件有深层利害关系的市民，并向他们通报有关政府的活动。
出自同样的考虑，公众对信息的接近和对敏感信息的保护是正确的国家经营基础。虽然对档案资料在现行信息公开法中有规定，但是在此重新概括如下。
① 国民的财产或包括政治意见等在内的个人信息
② 像军事活动等敏感的信息
③ 提出正当性建议的有关公务员的非公开见解
④ 竞争企业可以利用的非公开企业信息
但是，在韩国社会‘敏感的信息’多伴是因为政治目的而暴露的情况较多。而且这种暴露主要通过立法部的国会议员进行。因他们的免责特权，以及公务员因害怕受这些国会议员的报复，应该保留的记录也没有保留已成为一种惯例。这是与法律相比更重视政党或议员的个人政治活动这种政治风气带来的产物。
但是，总统也要每5年更换，政党也要按照国会议员的选举接受国民的审判，这已变成平常的事情。由此看来，为国民每个人、社会及国家的利益需要保护该保护的记录这一道理也应作为常识得到社会普遍的认识。
档案管理机关在内部业务上也具有实现统治的性质。作为一例，在最近广泛讨论的‘宏观评价论’中对统治很关注。就像大家所周知的那样，对档案的评价随着近代社会的档案大量生产，已成为与档案管理机关的主要业务相关的领域。即，把所有的档案都保存起来利用当然很好，但是这实在很难做到。因此，只好有些资料得到保存，但是有些资料必须废弃。这样看来，评价论还是有很多需要讨论的余地，它具有非常复杂的情况，但同时也提出了一个不可避免的课题。
也就是，对档案资料的宏观评价论之一就是基于功能的接近。宏观评价论并不是只关注功能本身。宏观评价论是把焦点放在政府的功能和结构及市民如何相互发生作用上。即，在市民社会中国家的功能，这正好与我们正在讨论的统治的焦点保持一致。
5．螳螂和车轮
公共机关的资料如同通过血管把营养成份带到全身的血液一样。如果血液在身体的某处漏掉，在身体运动过程中流入不洁净的血液身体就不可能保持健康。
同样，档案管理也不是一个封闭的电路。它是连接政府内外的管道，又是从外面吸收新鲜空气的呼吸器。也就是说，信息公开是把新鲜的空气加载在血液中传入身体全身的活动。
档案管理通过提高官僚社会的透明度和责任感，似乎在起到监视公务员社会的作用，但正是通过其透明度和责任感激活官僚社会的资政功能，长期带来提高政府机关公共性的效率。通过这种手段，政府可以确保得到国民信赖的名副其实的正统性。
即使在文化方面，档案馆、档案保管所具有比博物馆更积极的条件。现在连博物馆都把来访客由原来比较被动的‘参观客’称呼改为‘利用客’这一比较主动的术语以加强大众性，那档案馆就更不要说什么了。
从‘好的统治’观点上看，负责档案管理的档案馆可以说是从内外都具有统治所需的可以发挥最切实、有效力量的机关所固有的性质。
其实，笔者的主张比较单纯。我们正处在政府的公共性和民主主义进步的交叉路口。在这个位置上提出的论调就是‘正确的国家经营’远景。档案管理业正好处在这一社会趋势的中间，而且不管愿意还是不愿意都要有意识无意识地站在中心上起到一些作用。也就是说，正好面临着在档案管理的公共性和惰性之间究竟选择何种立场这一历史局面。惰性、老态，还是重新诞生的主角？对其答案的选择还是比较明确的。有‘螳螂拒辙’的典故。阻碍车轮前进的螳螂，还是打开新历史的车轮，答案就是其中之一。
