正义网4月26日电(通讯员张红霞 沈洁)党的十八大报告中提出,要把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局当中,党的十八届三中全会进一步指出,要建设生态文明,用制度保护生态环境,走向生态文明新时代,建设美丽中国,实现中华民族伟大复兴梦。而森林资源在整个生态系统中占据着主导地位,森林资源的覆盖率对建设生态文明起着至关重要的作用。但是,随着森林资源的价值不断增长,破坏森林资源的违法行为也频频发生,如何对破坏森林资源的犯罪行为进行规制和预防,已经成为司法机关着重需要解决的问题之一。除了需要立法上的努力之外,还需要司法机关在司法保护措施上予以强化,为打击破坏森林资源犯罪提供强有力的法治保障。本文以湖北省枣阳市地区近三年来发生的涉林刑事案件为研究范例,从立法和司法的角度对破坏森林资源刑事犯罪进行分析和探讨,以期对预防此类犯罪、推动环境资源法律体系的不断完善有所裨益。
一、破坏森林资源刑事犯罪的概况及基本特点——以湖北省枣阳市地区为例
近年来,破坏森林资源刑事犯罪已经成为我国刑法规范的各种刑事犯罪中比较常见的一种,在全国各级法院的审判统计中占有相当的份量。2014年6月,最高人民法院专门出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,力在为推进生态文明建设提供有力司法保障。可见,破坏森林资源刑事犯罪案发比较普遍,应当引起重视。
就湖北省枣阳市地区来看,从2012年至2014年,枣阳市检察机关共办理各类破坏森林资源犯罪案件66件76人。其中:2012年22件27人、2013年22件25人、2014年22件24人。犯罪类型有四类,分别为滥伐林木罪、非法占用农用地罪、盗伐林木罪和非法收购滥伐的林木罪。
(一)森林资源刑事案件具有较高的案发率
2012年办理破坏森林资源刑事案件22件27人,占全年受理案件的4.4%;2013年办理破坏森林资源刑事案件22件25人,占全年受理案件的4.6%;2014年办理破坏森林资源刑事案件22件24人,占全年受理案件的3.4%。可见,森林资源刑事犯罪的发案数量,一直保持居高不下的态势,且在不断增加。
(二)涉案类型和涉林种类集中
据统计,枣阳地区办理的66件破坏森林资源犯罪案件中,滥伐林木罪47件,占全部案件的72.7%;非法占用农用地罪17件,且普遍为单位犯罪,占全部案件的25.8%;非法收购滥伐的林木罪1件,盗伐林木罪1件;滥伐林木罪和非法占用农用地罪为当地破坏森林资源犯罪案件的主要类型。而在66件案件中,涉林种类主要集中为松树和杨树。在滥伐林木罪中,被砍伐的林木主要有松树、杨树、栎树和水杉,其中杨树25起,松树20起(以马尾松为主),栎树1起和水杉3起,杨树和松树的砍伐比例占95.7%。
(三)犯罪主体成份集中
在该地区办理的66件76人中,犯罪主体成份普遍比较集中,主要表现在:一是从犯罪主体性别和年龄来看,以男性青壮年为主。76名犯罪人员中男性72人,占全部人数的94.7%,女性仅有4人;且犯罪主体年龄主要集中在40至50岁之间,最小年龄为24岁,最大年龄为53岁。二是从犯罪主体文化程度上看,学历主要集中于初中,76名犯罪人员中,高中学历12人,初中及以下学历64人,文化水平普遍较低,法律意识淡薄。三是从犯罪主体身份来看,主要以本地农民为主。76人中,外地人员仅有7人,农民身份有63人,个体户身份13人,本地人员且为农民身份的主体较为集中。四是从犯罪主体种类来看,非法占用农用地罪的犯罪主体主要为单位,在17件非法占用农用地案件中,犯罪主体为单位的有15件,占88.2%;而除此之外的滥伐林木罪中,犯罪主体均为自然人。五是从犯罪主体人员数量来看,均是以一人非共同犯罪为主,66件中共同犯罪案件仅有8件18人,且这8件中,均是因多个人共同出资买山或买树或共同雇佣人砍树引发。
(四)犯罪行为类型和主观动机的表现形式集中
犯罪行为类型主要有两种,一是滥伐林木罪中,均为买山或者买树后,在未办理林木采伐许可证的情况下,自行砍伐或雇请当地农民进行林木砍伐,在砍伐或者运输过程中被森林公安查获,此种犯罪类型有48件,占全部案件的90.6%;二是非法占用农用地罪中,均是与当地镇政府或村委会签订了征地或承包经营合同,在未取得征占林地批准或许可手续的情况下,擅自占地进行采石、采矿、开发房地产等而被举报,此种犯罪类型有15件,占全部案件的22.7%。而主观动机方面,均为牟取暴利,但牟取暴利的形式存在差异,主要有两种:一种是以农民身份为主的犯罪主体,滥伐或盗伐林木用于销售或自行生产方式来牟取暴利;另外一种是犯罪单位和个人,非法占用耕地或林地,修建厂房或铺路,取土采矿、生产加工铁矿粉来牟取暴利。
(五)案发的地域性和时间段集中
枣阳地处湖北省西北部,全境以平原为主,仅东北部和南部为山区,也是森林资源分布的主要地区。枣阳矿产资源丰富,初步探明的矿产资源有30多种,其中金红石、花岗岩、石灰石等为主要矿产资源。而通过对66件案件的分析可以得知,在滥伐林木罪案件中,案发的地域主要集中在位于枣阳南部的熊集镇、吴店镇、平林镇,和位于枣阳东北部的新市镇和刘升镇,其他地域乡镇仅有少量案件,具有很强的地域性特征,随林而走。而在非法占用农用地罪中,案发的地段主要集中两个地域,一是在花岗岩和石灰石的资源集中地刘升镇,二是在金红石比较集中的鹿头镇。此外,该66件案件的犯罪时间段,尤其是滥伐林木类犯案时间均集中于年初2月至3月,及年底的11月至12月份,案发时间段也比较集中。
(六)案发带来的危害较为严重
破坏森林资源类刑事犯罪高发,必然会产生一系列危害后果,不仅直接影响当地生态环境,还严重影响地方经济发展和政府信誉。一是严重破坏了生态环境。纵观这66件案件,无论是滥伐盗伐林木,还是非法占用耕地或林地,其直接结果就是让自然生态环境遭到严重破坏,其直接表现有两个方面:一方面是林地面积锐减,在17件非法占用农用地案件中,由于非法占用林地或耕地,直接导致570余亩的林地面积被严重破坏甚至无法恢复耕种,导致林地面积大量锐减。另一方面是林木资源减少,恢复比较慢,在48件滥伐盗伐林木案中,由于滥砍滥伐,导致1800余立方米的林木被砍伐,森林植被遭到严重破坏,恢复比较缓慢,甚至也难以恢复。二是严重影响地方经济发展和当地政府信誉。在17件非法占用农用地案件中,有15件犯罪主体均为招商引资来的企业,企业被引进来后,没有得到当地政府的正确引导和管理,导致企业纷纷惹上行政或刑事官司,被大量罚款而遭受巨额经济损失,严重影响了地方政府的信誉,同时也影响了这些企业在该地的良性发展。
(七)刑事处罚轻缓化
主要表现在,一是被告人普遍具有从轻处罚的情节。76名被告人均为初犯,主动投案率达81.1%,取保候审率达78.2%,如实供述罪行率达到100%,仅砍伐蓄积量较大的个别被告人被依法批捕。二是在判处刑罚上以缓刑居多。除1人被依法相对不起诉外,54人已判决案件中,适用缓刑者有40人,单处罚金者有16人,判处实刑者4人,其中只有1人因滥伐林木蓄积量较大被判处三年以上七年以下有期徒刑,缓刑者达到已判案件的74.1%,且均为有期徒刑8个月至三年,缓刑一年至三年。判处实刑的4人中,都是与其它犯罪数罪并罚,不是单一的滥伐林木类犯罪。
二、破坏森林资源刑事犯罪高发的原因分析
破坏森林资源犯罪高发带来的危害性是不言而喻的,既影响地方经济社会发展,更影响整个生态环境的良性循环。虽然环境资源类犯罪日益引起立法机关及社会公众的高度关注,但纵观近几年的破坏环境资源类犯罪案件数量,仍然高发不止、形势严峻。经对湖北省枣阳市地区实地走访和调查分析,我们发现,近年来破坏森林资源类罪案件多发的原因,主要有以下五个方面的矛盾点。具体为:
(一)依法依规办事与群众法律意识淡薄的矛盾
在依法治国的背景下,我们的一言一行都有规矩、有尺衡,但群众不懂、不知,何谈守法、遵法。就枣阳地区而言,犯罪主体身份主要集中于农民,而农民群众每天与土地打交道,还保持着“靠山吃山、靠水吃水”的原始生活状态,文化程度低、法律意识淡薄。多数群众仍然抱着自家的林地或山地,要卖、要砍、要伐都是自己的事情的传统观念,不知道或不存在办证不办证问题;而当地群众被雇佣砍树时,有钱拿就去砍,不会考虑是不是违法;木材加工厂收购木材时,价格合理、达成协议就收购,不会考虑卖方是否合法采伐或林木的来源问题。而破坏森林资源类犯罪,本身就不需要具有高深的法律知识,有体力就能干,符合农村大部分农民的生产生活方式和习惯。而对该类犯罪的农村普法宣传也不到位,基本的宣传方式,就是在乡镇街道开着一辆宣传车滚动播放相关法律规定,即使把森林资源类相关法条都对百姓进行宣读,但不作实质性讲解和有针对性深村入户开展巡防,并不能起到普法的作用和效果。因此,相对来说,该类案件在农村更具有普发性。
(二)严格凭证采伐与办证程序多费用高的矛盾
为了保护森林资源,除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外,单位和个人采伐林木必须严格依据法律规定的程序申请采伐许可证,按许可证规定的地点、数量、树种、方式进行采伐。办理采伐林木证需要采伐人员持林权证或村委会证明到当地林业站提出申请,初步通过后再到县级林业局办理林木采伐证,手续复杂、周期较长,且办理证件费用偏高,对于买山开采牟利的农民来说不划算,加之每一个省、市、区对每年可砍林木都有一个限量,在经过村、林业站的审查后,也可能因为地区总的采伐蓄积量已达限额而办不了采伐证,是故知道采伐需要办证的人员也不愿办证,选择铤而走险进行无证采伐。
(三)发展地方经济与保护原有森林资源的矛盾
该矛盾主要表现为两方面:一是农民发家致富与保护森林资源的矛盾。就枣阳地区而言,枣阳是一个农业大县市,培植桃子、板栗和观赏性花木等成为现阶段部分农民发家致富的主要手段,尤其是近几年种桃经济的发展,更使农民尝到了甜头,导致部分农民盲目跟风,为追求经济利益,在未取得采伐许可证的情况下大面积买山毁林开垦林地种植桃树,破坏原有森林植被,这种现象在熊集、平林等镇属于高发态势。二是地方政府招商引资与征地占地管理不严格的矛盾。在已发的17件非法占用农用地案当中,除了2件是个人非法占用农民耕地开发房地产以外,其余15件均是地方政府招商引资的企业为犯罪主体。这些企业均是近五年来当地政府通过各种方式招商引资来的企业,且大部分均是进行开土取矿或矿业加工。在这些企业被引进后,政府部门普遍出于发展地方经济的考虑,对这些企业征地、用地管理较为松懈,在这些企业与各地村委会或政府部门签订征地、用地或承包经营协议后,他们客观上已经被默许进行农用地占用,不存在办理许可或审批手续问题,导致了大量企业均是在无征占林地批准或许可手续的情况下在林地上非法进行建房、采矿、修路等。
(四)加大森林资源的保护力度与地方部门管理不严监控不力的矛盾
近年来,推进生态文明建设,加强环境资源保护,建设美丽中国,已经成为建设中国特色社会主义事业的总布局。但从目前的实际情况来看,各林业主管部门管理不严、监控不力现象还比较普遍。一是行政执法机关把关不严。部分林业管理部门受经济利益的驱动和影响,对发现的破坏森林资源案件没有依法移送相关司法机关,而是以罚代刑、私自放关,只要交了钱就不用将案件送走,交了钱就完结了。二是林业案件查处不力。查处不力的原因又有多种,就枣阳地区而言,主要有客观和主观两方面的原因,客观方面是森林公安部门人员配置有限,森林公安作为单独公安序列,与地方公安职能分离,人员编制少、管理区域大、面积分散广,就枣阳地区而言,森林公安局加两个派出所现有森林公安人员配置仅22人,而整个枣阳地区的林地面积为6627.5亩,即人均管理林地面积301.25亩,导致监控难度加大,即使有案件也可能因为人力、财力及设备问题而搁置。主观方面原因是林业执法人员思想上麻痹、懈怠,对违法人员持放纵和宽容态度,有案不想查、查了也不移送或也以罚代刑。三是林政执法人员自身违法犯罪现象突出。从2009-2014年,枣阳市检察机关共查处林业系统职务犯罪9件12人,这些案件均是在退耕还林领域、外资造林项目等环节因为贪污、受贿或渎职而发生的犯罪案件。
(五)全面加强环境资源审判与刑法处罚力度过轻的矛盾
2014年6月,最高人民法院专门出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,就加强环境资源的审判的意义、指导思想、原则、任务等作出了规定,充分体现了我国司法机关对保护环境资源、保护森林资源的重视。但是,纵观我国刑法及相关司法解释中,对破坏森林资源的刑罚条款,无论是非法占用农用地罪还是滥伐林木罪,其法定最高刑均不超过十年,且均是自由刑加罚金刑。而就枣阳地区案发的66件来看,基本上所有被告人都有从轻情节,尤其是自首情节,普遍以电话通知到案为主认定自首较多。且所砍林木大部分被追回,滥伐林木数量也主要集中于50立方米以下,在最低法定刑幅度内量刑。这就导致了缓刑居多,甚至仅仅单处罚金了事,难以起到对此类犯罪的威慑作用。而对罚金的范围刑罚上也未明确规定,导致实践中对罚金的判处往往以被告人实际经济情况为基础,随意性较大。且对已经造成的林木资源破坏和已经无法恢复耕种的林地,刑罚上没有增设相应的辅助措施,使得犯罪行为所造成的危害后果没有因为被告人的刑罚而得到进一步修复,与恢复性司法理念相悖。就枣阳地区已判决的54人中,没有1件要求被告人恢复植被的。
三、遏制和预防破坏森林资源刑事犯罪高发的建议与对策
面对当前破坏森林资源犯罪高发的严峻形势,如何发挥司法机关在社会管理中的积极作用,遏制犯罪增长态势,实现社会经济的科学和谐发展,成为当前和今后一个时期需要着重解决的问题。笔者认为要保护好森林资源,减少破坏类资源犯罪,应着重从以下几个方面予以完善。
(一)强化地方政府在经济发展与环境保护中的职能引导作用
1、充分发挥政府在发展地方特色经济中的政策引导作用
政府部门应做好统筹规划,组织有关部门和人员就可供造林地块、现有经济林等开展调查统计,根据调查统计结果,选择适应性强、生态和经济效益好、管理要求相对较低、群众容易接受的经济林木进行推广,结合各乡镇的自然地理环境和优势,对各地经济林木的发展和种植进行引导,通过分区、分片、分块等方式进行林木规划,加快林果及林下产业的发展力度,避免盲目的扎堆和跟风,既对森林资源造成新的破坏又无法达到增创致富的目的。
2、强化政府在招商引资中营造良好法治环境的职能作用
在出台各项措施吸引投资者的同时,也要注重强化对投资者合法权益的保护,积极引导投资者在法律的框架下进行自己的投资行为,针对招商引资工作进行专门的法律常识和经济常识的普及和宣传,积极为投资者提供充分的法律服务,确保和引导投资活动依法依规进行。
(二)在检察环节强化对林业行政机关的执法监督
1、充分发挥“两法衔接”平台作用
检察机关要充分利用“两法衔接”平台,积极与林业行政执法部门沟通交流,建立健全信息通报、案件备案、案件咨询、联席会议、案件移送、两法衔接工作程序等制度,与林业行政机关形成平台互通,规范衔接工作,便于监督。
2、多方摸排涉林案件线索
通过主动走访辖区林业部门、新闻报道、查办关联案件、信访举报等方式,摸排发现可能存在的违法线索。如枣阳市检察院在走访辖区林业部门时了解到,个别地方存在任意毁坏林地资源的现象,通过对这一信息进一步摸底、分析,该院及时启动法律监督调查机制,监督森林公安机关以非法占用农用地罪对5家企业立案侦查,同时依法介入引导侦查取证,从而在较短时间内查清了案件事实,并引起市委、市政府的高度重视,得到有关部门的全力支持配合。
3、纳入重点监督范围
将破坏环境资源类犯罪作为检察机关法律监督重点,加大对此类案件的监督力度,注重监督实效,确保监督效果,促进打击危害经济社会发展犯罪工作的规范化和常态化发展。
(三)强化林业系统内部监督与制约
1、通过分权制约,来加强林业行政部门内部监督
可以将林政执法权予以分离,将“征、管、查”三项权力具体分工,相互牵制;同时,将选案、查案、审案、定案、执行等工作程序分别分工进行,相互制约;将申报权、审批权、执行权适当分离,通过分权形式实现内部制约和监督。
2、注重林业系统内部的自我清理整顿和抽查
通过各林业部门对本辖区征占用林地、滥砍滥伐等进行全面清理,登记造册,开展自查自纠,边整边改,以进一步规范使用林地申请办理程序;并针对存在的问题,建立和完善规范林地管理、监督检查、群众举报等制度,自觉接受社会各界监督。同时,对各林业部门的自查自纠活动,上级林管部门应加强抽查和核实。
3、畅通涉林案件信访举报渠道
通过公开举报电话、设立举报信箱、聘请监督员等形式,畅通林业系统举报渠道,加大对群众信访举报涉林案件线索的快查快办力度,并及时反馈情况,确保干群信访举报畅通。
(四)多方配合形成打击合力
1、森林公安要加强与林业行政部门的配合
森林公安现在虽然可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件,但林业行政部门仍然有权直接查处林业行政案件。因此,森林公安要主动加强与林业行政部门尤其是基层林政部门的沟通和联系,对已经达到刑事案件立案标准的行政案件,要严格立为刑事案件,防止以行政处罚代替刑事处罚。
2、森林公安要加强与地方公安的沟通和联系
对于查办的重大破坏环境资源类案件,森林公安人力、物力、财力严重不足的,可以申请地方公安支援和配合。
3、林业监管部门要加强与群众的联系和沟通
林业监管部门可以坚持专门的林业人员和当地群众共同监管结合的方式,鼓励和提高群众参与保护森林资源的热情,发挥群众力量,强化发现滥伐行为的主动性和及时性,增强打击犯罪的准确性,避免造成大规模的林木毁损。
(五)完善刑罚规定
1、适当提高法定刑
对滥伐林木超过100立方米以上的应当允许判处十年以上有期徒刑;对非法占用农用地,造成50亩以上农用地被毁坏无法恢复耕种的,应当允许在五年以上判处有期徒刑,以凸显对破坏环境资源类犯罪的打击力度和威慑力。
2、增加恢复森林植被的刑罚辅助方法
在利用刑罚对犯罪进行打击的同时,也要充分利用非刑罚措施的挽救和恢复功能,来保护森林资源的生态价值。如湖南临武县法院判决一盗伐林木者植树3024株,贵州清镇法院判决补种树苗145株等,应当将这种刑罚辅助方法加以推广,并以立法形式予以确立,从而既能惩治犯罪人,警戒和教育了群众,又能促进生态恢复。
(六)加大对乡镇村组林农的普法宣传力度
林业行政机关要有针对性的进行普法宣传,充分利用电台、电视台、农村广播、宣传图册、巡回讲演等积极开辟法制宣传教育渠道,利用群众语言、群众方式深入各乡镇和村组开展通俗易通的法制宣传和巡防,使广大民群众认识到实施破坏森林资源犯罪的社会危害性和可能面临的后果,保证森林资源法律知识进村入户,做到家喻户晓,人人皆知,提高农民群众的法律意识,知道生产生活需要采伐林木时,应依法办理相关手续,避免因不懂法而触犯刑法“红线”。
(发表于《犯罪学论坛》2016年)
