王晓朝
宗教事务管理是宗教工作的重要组成部分，也是社会管理的重要组成部分。国家宗教事务局局长王作安在2011年12月1日召开的“加强和创新宗教事务管理研讨会上指出：“宗教事务管理是社会管理的一个重要方面。以国务院颁布《宗教事务条例》为标志，我国宗教管理进入了一个新的阶段。当前，国内外环境正在发生深刻变化，宗教领域也出现了许多新情况新问题，我们要以中央关于加强和创新社会管理的要求，加强和创新宗教事务管理，不断提高宗教工作科学化水平。”中国宗教事务管理要取得成效，必须认清宗教事务管理的主体和客体，必须认请宗教事务管理的目标，坚持“依法行政”。本文结合对《宗教事务条例》（以下简称《条例》）的理解，讨论相关问题。
一、宗教事务管理的主体与客体
宗教事务管理是社会管理的一个重要方面和组成部分，但在社会管理中，宗教事务又是一类带有某些特殊性质（宗教性）的社会事务。众所周知，宗教在当下处境中，既十分重要，又十分敏感。为了做好宗教事务管理工作，需要认清宗教事务管理中的主客体关系，以便在实际工作中处理好各种宗教问题。
主客体关系是社会管理工作的最基本关系。在宗教事务管理中，宗教事务管理的主体与宗教事务管理的客体之间的关系协调，是实现宗教事务管理任务和目标的必要条件。
《条例》第五条对宗教事务管理的主体作了明确的规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”然而在中国宗教事务管理的实际工作中，经常可以看到一种比较传统的“齐抓共管”的做法，亦即“党委领导、政府负责、宗教组织协同、信教群众参与”。这种做法是符合中国国情的，但从管理学的角度看却有管理主体不明确，或“多主体”之嫌。在实施宗教事务管理的过程中也经常演变为“党委领导，政府执行，宗教组织协办，信教群众服从”。试以中国高校中的宗教工作为例，一方面高校本身不是政府，另一方面高校里面确实存在着某些宗教事务，也有实施宗教事务管理之需要。举例来说，要是某高校出现了一个未经登记的宗教团体，那么学校的党团系统、宣传系统、保卫系统都会卷入其中的管理工作。所以，为了更好地对宗教事务进行管理，《条例》除了应当明确“县级以上人民政府宗教事务部门”为中国宗教事务行政管理的主体外，还应清晰地界定“人民政府其他有关部门”与宗教事务部门的关系，以及与事业单位的复杂关系。
随着改革开放的深入和社会转型的加速，最近几年，中国社会各种矛盾凸显，群体事件不断发生，引起党中央和中央政府对“稳定压倒一切”社会治理思维的反思。中央曾多次召开有关社会管理创新的专门会议。2011年9月16日，中央社会管理综合治理委员会第一次全体会议在京召开。会上，中共中央政治局委员、国务院副总理、中央综治委副主任回良玉宣读了中办、国办关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知。中央社会管理综合治理委员会被赋予协调和指导社会管理工作的重要职能。宗教事务管理是社会管理的一个重要方面。我们看到，现在提出的社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。但我们知道，“党委领导、政府负责”是常规性的做法，社会管理不可能是党委和政府包办的，这时候的社会管理需要社会协同，发挥社会组织的作用，城乡基层社区的作用，也包括企业的一些作用。现在把宗教事务管理定位为社会管理的一个方面应当没错，但在管理格局上借用一般社会管理的提法，客观上可能会起模糊宗教事务管理主体的作用，影响宗教事务管理的实际效果。
《条例》第五条对中国宗教事务管理的客体也作了明确的规定。《条例》规定要依法对“宗教事务”实施管理。但作为政府行政管理对象的宗教事务，不是与宗教相关的所有事务，而是“涉及关系国家利益和社会公共利益的宗教事务”。宗教不仅是一种意识形态，一种社会现象，而且也是一种社会实体。宗教必然与其它社会实体和社会整体之间存在着各种关系，许多方面具仍社会性和公共性。作为行政管理对象的宗教事务有别于一般的社会公共事务。宗教事务因其具有宗教的特征而必然与宗教团体内部事务相联，又因为具有社会性和公共性而与宗教内部事务相区别。因此，判定是否属于行政管理对象的宗教事务的关键，不是以“是否属于内部事务”来划分，而在于它是否涉及国家利益和社会公共利益；管理的力度，在于它涉及国家利益和社会公共利益的程度。
按照管理学的基本理论，社会管理的客体一般被确定为公共事务。所谓公共事务，实质上是以公共利益为基础的公共管理主体所从事的一系列服务性活动及其实际结果。明确了宗教事务管理的客体以后，我们或许还可把客体视为对象，即把“管什么”转变为“管谁”？我们看到《条例》第五条规定：“各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作。”这里指出了宗教事务管理的对象——宗教团体、宗教活动场所和信教公民。《条例》还规定：“宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章的，除依法追究有关的法律责任外，由宗教事务部门建议有关的宗教团体取消其宗教教职人员身份。”（第四十五条）所以，依据这些规定，我们可以认为中国宗教事务管理的客体是宗教团体、宗教活动场所、信教公民、宗教教职人员。自《条例》发布以来，人们对这些概念的内涵（所指）虽有争论，但总的说来，《条例》对我国宗教事务管理的对象还是作出了基本明确的规定。
二、宗教事务管理的主客体关系
进一步明确宗教事务管理的主体和客体对于加强和创新宗教事务管理是重要的，认清宗教事务管理的主客体关系对于加强和创新宗教事务管理更加重要。
宗教事务管理既然是社会管理的一个重要方面和组成部分，宗教事务管理的实施当然要遵循社会管理的一般规律。宗教事务管理的主体与宗教事务管理的客体都是社会组织中的两种重要角色，都具有一定的人员和事务的责任覆盖面，两种角色共生于一个系统中，相辅相成完成工作目标。两种角色的功能作用有许多相似之处。相对而言，宗教事务管理的主体是政府，处于社会组织的高层，具有自己的管理覆盖面，其主要功能是根据社会管理工作的需要和上级的指示或意向精神，决策、指挥、协调自己所管辖范围的工作事务，制订有关的工作实施计划，提供公共产品和公共服务。而宗教事务管理的客体一般处于社会组织的中层或下层，相对于宗教事务管理的主体而言地位较低，具有比宗教事务管理的主体更窄的管理覆盖面，其主要功能，相对于宗教事务管理主体而言，偏重于微观调控、公共服务和自我服务，辅助宗教事务管理的主体的各项工作，或者完成自己独特的工作。
宗教事务管理的主客体关系具有以下基本特征：
第一，宗教事务管理的主客体所承担的角色是制度确认的，作为权力主体的宗教事务管理主体与作为权力对象的宗教事务管理客体属于一个确定的共同体。这两种角色之间的关系是共生共济、相辅相成的，有关管理、治理或善治的过程正是由这一关系所决定的。
第二，宗教事务管理主体与宗教事务管理客体是一个利益共同体，其表现是二者的组织目标是一致的，宗教事务管理的主体代表着宗教事务管理的客体而施政，是公共利益的维护者和服务者。
第三，宗教事务管理主体与宗教事务管理客体有对立和矛盾的一面，在整体利益和局部利益、目前利益和长远利益、地方利益和国家利益、社会利益和个人利益之间存在着一定的矛盾乃至冲突，因而必须同舟共济，在冲突矛盾的解决协调中完成着各自的使命和任务。
宗教事务管理主动权在主体一边，客体处于相对被动的位置。从宗教事务管理的角度看，宗教事务管理主要是政府宗教事务管理部门（主体）对宗教团体和宗教神职人员（客体）实施的行政管理。宗教事务管理的公共性表明它的管理对象不是每一具体的个人，而是由宗教信徒组成的团体和组织，亦即受益于宗教事务管理的宗教团体。
自从《条例》颁布和实施以来，各级政府的宗教管理部门提出要坚持以人为本，切实改进工作方法，把宗教事务管理同为宗教界提供优质服务有机结合起来，寓管理于服务之中，在服务中体现管理，管理要“有理有据”，服务要“有情有意”。我国广大的宗教事务管理工作人员如果能真正地认清宗教事务管理的主客体关系，认清中国广大的宗教信徒也是人民的一部分，其根本利益与全国人民的根本利益是一致的，就能本着“全尽全意为人民服务”的精神，做好宗教事务管理工作。
三、宗教事务管理的目标
加强和创新社会管理是一项十分重大而紧迫的任务，事关最广大人民的根本利益，事关国家的长治久安。加强和创新社会管理的根本目的，是为国家事业的发展营造良好的社会环境。依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理，是社会管理不可或缺的重要组成部分。
宗教事务管理既然是社会管理的重要组成部分，那么宗教事务管理的目标也应以加强和创新社会管理的目的为根本目标。《条例》是中国宗教事务管理的基本法律依据。自颁布实施以来，《条例》对于依法管理宗教起到了积极的作用，但我们看到《条例》对中国宗教事务管理的目标说得不太明确。《条例》第一条说：“为了保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，根据宪法和有关法律，制定本条例。”体现宗教事务管理的目标的条文该如何写，可以请法律专家们去慢慢斟酌，我感到让宗教保持常态应是中国宗教事务管理工作的目标。
何为“常态”？常态有三义：（1）固定的姿态，如“白衣苍狗无常态，璞玉浑金有定姿。”（[宋]秦观：《寄孙莘老少监》）；（2）经常性的状态，如“趋势附权，时俗常态。”（《旧唐书·窦申传》）；（3）正常或本来的状态，如“此君信意简率，乃其常态，未可以疎数为厚薄也。”（[宋]苏轼 《与朱康叔》之十二）又如，“凡文过掩慝，此是恶人常态。”（[明]王守仁：《传习录》卷下。）我们说宗教的存在是一种常态指的就是宗教存在的经常性、长期性和正常性。
宗教在整个社会主义时期都存在，所以宗教的存在是一种“常态”。“对于社会主义条件下宗教问题的长期性，全党同志务必要有足够的清醒的认识。那种认为随着社会主义制度的建立和经济文化的一定程度的发展，宗教就会很快消亡的想法，是不现实的。那种认为依靠行政命令或其他强制手段，可以一举消灭宗教的想法和做法，更是背离马克思主义关于宗教问题的基本观点的，是完全错误和非常有害的。”[《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，中共中央文献研究室综合研究组、国务院宗教事务局政策法规司编：《新时期宗教工作文献选编》，北京：宗教文化出版社，1995年，第55页。] 人们长期以来对中国宗教徒人数的快速增长表现出各种担忧。但我们要指出的是，数字管理是GDP管理，不是以人为本的管理。
既然宗教的存在是一种常态，宗教事务的管理工作也应常态化。现代管理学中有所谓“常态化管理”。“常态”是经常性和习惯性的要求，常态化管理要求将管理目标具体化，责任明确化，人人在管理，处处有管理，事事见管理，时时都管理。这种管理方式比较适合宗教团体的自主管理，不适用于政府对宗教团体的管理。政府对宗教团体的管理要尽可能采用非政治化的手段，亦即调解的手段来达成管理的目标——让宗教团体保持常态。
宗教事务管理是政府相关部门的事，也是宗教团体和宗教信徒的事。中国的宗教信徒人数虽然已经上亿，但与全国总人口相比，宗教信徒仍是少数。为了能够做好宗教事务管理工作，非宗教徒对宗教也要有一客观、公正的认识。
国家宗教事务局王作安局长在《求是》2010年第3期上刊发文章，呼吁媒体对宗教事务“脱敏”。他希望媒体“不要一看涉及宗教就怕出事，不敢刊登不敢报道”。卓新平教授指出:“所谓宗教‘脱敏’就是说我们不要再用一种不正常的眼光来看待宗教。中国社会在近百年以来习惯把宗教看作是一个敏感问题，这是因为人们以前主要是从政治角度来探讨宗教和社会的关系。这个角度非常重要，但并不是宗教跟社会关系的全部。过去人们较多地从**意义上谈论宗教的社会作用及其与政治的复杂交织，主张中国文化与宗教的脱节，从而使宗教成为中国社会的‘另类’，造成了宗教认识及其问题的政治敏感、社会敏感和文化敏感。”
在全社会范围内给宗教脱敏，需要我们的政府来引导，让人们对宗教有客观、公正、正确的认识，使宗教的生存有一个正常的舆论氛围和社会环境，也让宗教事务管理工作有一个正常的舆论氛围和社会环境。当前，尤其应该给我们国家的各级党政部门的工作人员脱敏，因为他们中的大多数人的工作不涉及宗教事务管理，但他们的工作职责和使命却与宗教事务相关联，他们个人对宗教的认识在很大程度上影响着宗教事务管理工作。“当代中国宗教及宗教人士基本上是在中华人民共和国成立后、尤其是中国实现改革开放以来发展、成长的，因此理应将之视为我们自己社会的存在部分和有机建构，作为自己的肌体和构成来对待和保护。对宗教的发展和成就要当做我们自己社会的发展和成就，对宗教出现的问题也要作为我们自己社会的问题来处理。所以说，对宗教应持‘拉进来’的态度，采取‘待己’的方式，使宗教融入我们社会、文化、政治的整体之中，让其得到有序、正常的社会管理和发展。”什么时候我们国家的党政机关工作人员都有了这样的认识，我们国家的宗教事务管理工作的开展才具备了充足而又必要的条件。
