《法律科学》是西北政法大学主办的学术性刊物，面向国内外公开发行，热诚欢迎法学研究人员、法学院系师生、司法工作者及法学爱好者惠寄优秀稿件。
建设人民满意的廉洁政府，是党和国家矢志不渝的奋斗目标。作为一个极具中国本土特色的标识性概念，廉洁政府既是我国宪法廉洁性条款的具体化和清廉中国建设的主体工程，也是政府治理体系改革的内在要求。现行行政法律规范文本中的廉洁性条款，通过确认行政谋利禁止原则、缩减行政执法事项和防范政商利益勾兑，初步编织起治理行政腐败的制度笼子，但同时还存在规范密度不够、可操作性不强、权力外部约束不足等局限。中国特色廉洁政府制度规范体系的健全，可从行政廉洁性原则入典、廉洁性指标纳入法治政府考核指标体系、重大行政决策廉洁性审查机制构建、执法监督工作体系作为廉洁执法保障、建立廉洁政府建设年度报告公开制度等五个方面进行努力，促使廉洁政府建设的制度优势逐步转化为政府清廉目标实现的治理效能。
一、引言
“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开展史无前例的反腐败斗争，取得了历史性、开创性成就，党风、政风、社风、民风焕然一新，干部清正、政府清廉、政治清明的局面正在形成。“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。”自国务院2004年3月印发的《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“2004年纲要”）首次将“廉洁的行政管理体制”“行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩”确立为法治政府建设目标始，作为中国特色法治政府核心要义之一的“廉洁”始终贯穿于中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称“2015年纲要”）《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称“2021年纲要”）等纲领性文件之中。2023年3月31日，国务院召开第一次廉政工作会议，国务院总理李强指出：“面向新时代新征程，面对新形势新任务……努力建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”在我国当下的行政法学研究图谱中，相较于热闹非凡以智能高效为取向的数字法治政府研究而言，有关廉洁政府的理论阐释明显不足。有学者指出：“从预防腐败体系的整体观之，行政法若能在四十余年发展基础上，继续从中央到地方、从宏观到微观，推动责任政府、有限政府、开放政府，促进政府的理性、公正和诚信，同时规范和完善监察制度，势必会在多个维度支持廉洁政府的塑造。”在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，廉洁政府建设无疑是一项长期而艰巨的任务。同时，这一重大时代命题也需要得到充分的学理化阐释、学术化表达和系统化构建。“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”面对反腐败斗争这场输不起也决不能输的重大政治斗争，如何在法治轨道上进一步推进中国特色廉洁政府建设，是我国行政法学界必须回答的“时代之问”“实践之问”。本文将在阐释中国特色廉洁政府建设法理基础之上，结合二十年来我国法治政府建设的鲜活实践，系统总结廉洁政府建设既有规范表达的得失，探寻高质量廉洁政府建设的法治之道，切实把我国廉洁政府建设的制度优势不断转化为现实的治理效能，进而为人类社会行政腐败综合治理贡献行政法治的“中国智慧”。
二、中国特色廉洁政府建设的法理基础
作为一个极具中国本土特色的标识性概念，廉洁政府的提出具有深厚的法理基础。中国特色廉洁政府建设的正当性主要体现在以下三个方面：
（一）
作为宪法廉洁性条款的具体化
高度重视权力监督、矢志建设廉洁政治，是我国现行宪法一以贯之的价值立场。《宪法》序言第七自然段规定，“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”被确立为国家的根本任务，“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”，彰显了国家发展在文明形态上的多样性。相较于单纯通过发展经济提高物质文明程度而言，政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的相继入宪，丰富了中国式现代化的理论内涵，表达了国家对建设廉洁政治的不懈追求。在《宪法》总纲有关国家任务的宣示中，第24条规定的加强社会主义精神文明建设，倡导社会主义核心价值观，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想以及第27条规定的反对官僚主义，分别从正反两个方面表达出建设廉洁政治和廉洁社会的基本取向。“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”对滋生腐败温床的官僚主义的公开宣战，再次表明了国家追求廉洁政治的基本立场。在《宪法》公民基本权利的谱系中，第33条国家尊重和保障人权的规定以及第41条对公民批评、建议、申诉、控告、检举、赔偿等监督权的确认，释放出廉洁政治必须依靠人民监督的强烈信号；在《宪法》国家机构的设置中，作为国家监察体制改革成果宪法化的表征，监察委员会得以专节的形式设立，体现了廉洁政治内靠自我革命的时代召唤。鉴于廉洁性条款广泛分布于现行宪法文本的各部分之中，有学者甚至据此提出，应将“廉洁宪法”视为政治宪法在中国背景下所呈现的独特领域或形态，构建中国特色的廉洁宪法体系。
在现代法律体系中，行政法与宪法之间的关系最为密切。宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，行政法是“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，二者的功能都是“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具”。现行宪法廉洁性条款所预设的价值目标能否顺利实现，在很大程度上取决于作为“具体化宪法”的行政法的整体制度设计。在“行政国家”时代，行政机关掌握着大量社会资源的分配权和不同利益关系的调整权，其触角日益伸向社会、经济、文化、生活的方方面面，被滥用的风险不断增加。“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”就身处高质量发展时期的当下中国而言，行政主导的发展模式以及行政腐败的顽固性特征更为明显，廉洁政府的整体性制度设计尤为迫切，这注定是一个“向宪法靠齐”的长期过程。
（二）
作为清廉中国建设的重点任务
勇于进行理论探索和实践创新，是中国共产党的优秀品格。党的十八大以来，围绕新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大时代课题，中国共产党创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，为实现中华民族伟大复兴提供了行动指南。党的十九大报告不仅重申或提出建设“美丽中国”“平安中国”“数字中国”“法治中国”“健康中国”等一系列重大国家发展战略，还指出“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着……才能跳出历史周期率”“通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”。党的二十大报告不仅提出自我革命这一意在通过自我革命跳出治乱兴衰的历史周期率，重大理论命题，还指出“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号”。这些重要政治论断充分表达出中国共产党人对建设清廉中国的矢志追求。“中国共产党作为中国最先进清廉的政党，从诞生那一天起就是作为中国腐败政治的对立面而存在的。”清廉中国建设既是一项复杂的系统工程，也是一项必须长期努力的艰巨任务。中华人民共和国成立以来，中国共产党经过70多年坚持不懈的反腐败治理探索与实践，先后形成了“运动反腐”“权力反腐”“制度反腐”“法治反腐”四种模式。自1998年11月中共中央、国务院下发并于2010年11月修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》实施以来，廉政建设被纳入反腐败斗争的体系之中；2004年9月《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，加强廉政法制建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政；2005年1月中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出，加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用；2022年2月中共中央办公厅印发的《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》提出，惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，推动廉洁文化建设实起来、强起来，不断实现干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗。这些纲领性文件的发布，标志着我们已成功走出一条依靠制度优势和法治优势反腐败的道路。在“以吏为师”传统文化的浸润和“政府主导”发展模式的引领下，清廉政府建设作为清廉中国建设的重点任务和主体工程，必须持续发力并率先取得突破，才能为清廉社会建立树立标杆，最终促进清廉中国目标的实现。
（三）
作为政府治理体系改革的目标
“2004年纲要”的印发，标志着一个“以行政为中心”的法治政府建设时代的开启。作为全面依法治国的重点任务和主体工程，法治政府建设的核心要义是“用法治给行政权力定规矩、划界限”。经过二十年的不懈努力，一幅以“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”为目标的法治政府蓝图已经形成，制度建设在政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系完善等方面都取得了可喜进展，“把政府工作全面纳入法治轨道”的目标正在实现之中。“2015年纲要”将“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”作为基本原则之一，“2021年纲要”则将“坚持问题导向，切实解决制约法治政府建设的突出问题”作为主要原则之一。就制度体系建设而言，行政机构、职能、权限、程序和责任的法定化程度已经得到显著提升；就现实治理效能而言，行政机关的公信力尚待提高，风清气正的行政活动氛围尚未完全形成，行政腐败滋生的土壤尚未彻底根除。虽然廉政建设已经嵌入法治政府建设进程之中，但更多还是着眼于对行政公职人员的思想教育、纪律约束和刑事处罚，并未完全斩断“权力与资本、金钱、人情的联姻”。法治政府建设与廉洁政府建设的结合度不够，廉洁性要求也未覆盖行政活动的全部过程，这也是当下法治政府建设的“瓶颈”所在。“‘公生明，廉生威。’执法司法是否具有公信力，主要看两点，一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。”法治政府建设与廉洁政府建设犹如硬币的正反两面，二者相辅相成、相互促进、相互保障局面的形成是政府治理体系改革的应有之义。只有立足整体主义视角，将廉洁性要求植入全部行政制度和行政活动过程之中，才能真正防止行政权力出轨、越轨，充分彰显中国特色社会主义行政体制的优越性。
三、中国特色廉洁政府建设的规范表达
自1989年《行政诉讼法》颁行特别是“2004年纲要”印发之后，伴随着行政法律规范体系的不断完善，廉洁政府的精神要义在一些法律、行政法规和行政规范性文件中逐步得以呈现。透过这些碎片化的规范表达，可以看出中国特色廉洁政府建设的总体风貌及其规范效应。
（一）
廉洁政府建设的规范分布
从规范位阶上来看，彰显廉洁政府建设精神要义的规范既包括作为“行政三法”的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》《优化营商环境条例》等行政法规，也包括“2015年纲要”“2021年纲要”及国务院、国务院办公厅发布的一系列重要行政规范性文件；从规范内容上来看，既包括以任何行政活动不得谋私直接实现廉洁价值的禁止性规定，也包括以行政自我限权和切断权力与市场利益链间接达至廉洁目标的宣示性规定。这些规范相互叠加、彼此照应，共同构筑起预防行政腐败发生的制度笼子。
行政腐败的本质是行政权力的越轨逐利，对禁止行政谋利原则的确认是中国特色廉洁政府建设最直接的规范表达。《行政处罚法》第67条有关罚缴分离，第70和77条有关当事人有权拒绝，第74条有关禁止截留私分罚没所得、不得同考核、考评挂钩的规定，旨在有效遏制行政处罚权谋利的冲动；《行政许可法》第27条有关不正当要求禁止和不得谋取私利、第58条禁止收费、第63条有关不得妨碍正常生产经营活动的规定，旨在将行政许可实施和监督检查的权力关进制度的笼子。如果说上述规定还仅仅是对禁止谋利原则的局部表达，那么在法律、行政法规的“总则”中明确宣示公权力不得谋取私利原则就是典型的廉洁性条款。《行政强制法》第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”这一规定是对“行政强制不得谋利原则”的公开宣示，要求“行政机关在行使行政强制权的过程中，不得掺杂部门目的或个人目的，不得与单位或者个人利益挂钩，将行政强制权作为谋私、‘寻租’的工具”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条“房屋征收实施单位不得以营利为目的”、《优化营商环境条例》第8条“任何单位不得利用营商环境评价谋取利益”的规定，延续了《行政强制法》通过总则宣示行政廉洁性原则的传统，显示出作为部门法的行政法在宪法廉洁性条款具体化过程中立法技术的日臻成熟。国务院2021年11月8日下发《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，重申“坚决杜绝逐利执法”；2022年9月5日下发《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》，强调“坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利执法等行为”，持续表达国家对建设廉洁政府的坚定决心。
行政腐败的条件是行政权力的作用场域过大，对行政权力的科学配置和自我限缩是中国特色廉洁政府建设重要的规范表达内容。《行政许可法》第13条有关个人自主决定、市场有效调节、社会组织自治和行政事后监管优于行政许可设定的规定，表达了行政法律规范对市场、社会与政府关系的重新定位。“2004年纲要”第6条则将上述规定的范围扩大到所有的行政管理权力，实则是对作为“私人自由优先代名词”的行政辅助性原则的认可。就消极功能而言，辅助性原则具有“权限防堵”功能，表明个人相对于政府的自我规制优先性，只要个人能够胜任特定事务处理，就不需要政府权力；就积极功能而言，辅助性原则具有“援助”功能，表明政府相对于个人的接续补充性，当个人无力胜任特定事务处理时，政府必须基于公益保护积极出手支援。二十年来，以深化行政审批制度改革、加强事中事后监管、持续优化营商环境为中心的“放管服”改革，既是对有效市场和有为政府更好结合的规范表达，也是对警惕行政扩权、防止行政腐败的不懈追求。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，持续整治变相设置行政许可事项的违法违规行为，最大限度减少不必要的行政执法事项；“2021年纲要”提出，坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。《优化营商环境条例》第3条规定，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预”；《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出，加强行政执法事项目录管理，从源头上减少不必要的执法事项。这些以行政执法事项减少为取向的“放管服”改革，体现出政府职能转变过程中浓厚的自我革命意识，表达了对廉洁政府建设的美好愿景。行政腐败的典型表现形式是政商勾结，斩断行政权力与市场主体之间的利益链条、构建亲清新型政商关系是中国特色廉洁政府建设又一重要的规范表达方式。资本具有逐利的本性，如果缺乏应有的规范和约束，一旦资本与权力相互勾结就会对经济社会发展造成巨大危害，同时也会引发大量行政腐败。因此，“守住底线、把好分寸”是各级党委和政府支持民营企业发展、构建亲清新型政商关系的重要任务。“2015年纲要”提出，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争；“2021年纲要”提出，依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。《优化营商环境条例》第43规定，国家加快推进中介服务机构与行政机关脱钩。行政机关不得为市场主体指定或者变相指定中介服务机构；除法定行政审批中介服务外，不得强制或者变相强制市场主体接受中介服务。《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》提出，坚决整治行政机关指定中介机构垄断服务、干扰市场主体选取中介机构等行为，依法查处中介机构强制服务收费等行为。这些旨在阻隔权力与利益挂钩的宣示性规定，为防止政商勾结、实现政府清廉构筑起有效的制度堤坝。
（二）
廉洁政府建设的规范效应
我国行政法律规范文本中的廉洁性条款设置，大体上呈现出三个显著特征：一是聚焦行政执法领域，突出廉洁政府建设关键环节。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”在我国，百分之八十以上的法律、法规都是由行政机关实施的，行政执法能否做到风清气正、能否实现公平正义，关乎政府法治形象和党的执政之基。为此，“行政三法”均从规则和原则层面对公权力不得谋取私利予以明确认可。二是围绕政府职能转变，彰显行政自制精神。行政权力过大过宽，既是滋生行政腐败的温床，也是廉洁政府建设的天敌。为此，加快政府职能转变步伐、减少政府对经济社会生活的不当干预，就成为从源头上治理行政腐败、建设廉洁政府的重要手段。以执法事项最大限度减少为取向的“放管服”改革为党和国家权威性文件所确认，体现了“依靠政治推动、行政落实的内部性制度建构与实施过程”相结合的精神特质。三是重塑政府与市场关系，防止权力被资本俘获。有效市场和有为政府更好结合，是国家治理体系现代化的核心要义之一。在人情、关系织就的社会网络中，权力行使者往往难以独善其身。“行政机关的行为即便是注入现代法治理念接受新型制度规约，仍无法脱胎于数千年官道、官风所沉淀下的传统习气。”为此，廓清权力与市场边界、阻隔权力与资本勾兑，就成为构建亲清政商关系、建设廉洁政府的关键。在法治政府建设的进程中，这些具有反腐倡廉意义的规范对促进政府清廉发挥了积极作用。
中国特色廉洁政府建设是一项长期而复杂的系统工程。现行行政法律规范体系虽不乏廉洁性条款，但系统性、整体性和协调性明显不足，加之新型行政腐败和隐性行政腐败现象不断滋生，制度反腐、法治反腐依旧任重道远。在强国建设、民族复兴的新征程上，政府承担着大量经济和社会发展任务，仍将面临形形色色的利益诱惑，廉洁政府的规范供给更显得捉襟见肘，其局限性集中体现在三个方面：一是规范密度不够，一些领域尚缺乏廉洁规范的基本制度屏障。除行政执法和监管存在诸多显性廉政风险外，行政决策、行政立法、行政规范性文件制定、公私合作履行行政任务、行政争议化解等领域同样存在腐败可能，且隐蔽性更强。尤其是在一些涉企行政决策和行政规范性文件制定过程中，行政机关容易受到相关行业企业的游说和行贿，从而出现“立法放水”“政策放水”乱象。“立法起点的确定和产业发展政策之间的矛盾实际上一直存在，这给实行行政廉洁原则和预防腐败带来极大的困难。”二是宣示色彩浓厚，廉洁条款规定的可操作性不强。从“禁止”“不得”“坚决”“最大限度”等廉洁性条款的语词表达上看，更多体现对行政执法活动的教化和引领功能，与《公务员法》对公务员“清正廉洁”“公道正派”“廉政教育”等倡导性要求一起，共同构成对行政机关及其公务员的伦理要求。这种话语表达方式频繁出现在法律、行政法规和行政规范性文件之中，既反映出行政权力谋取私利的本能和冲动，也暴露出行政法上廉洁性条款可操作性的匮乏。三是行政自我约束有余，权力外部监督不足。目前的廉洁规范表现出行政系统内部自我约束的价值偏好，旨在通过禁区划定和内部追责形成闭环。相比之下，对行政权力行使的外部监督则明显不足。道高一丈，魔高一尺。“把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间。”但如果行政权力确认和保障规范的阙如，就难以对行政权力形成有效的外部监督制约，廉洁政府建设目标的达成就更加艰难。
四、中国特色廉洁政府建设的法治路径
鉴于廉洁政府建设在清廉中国战略目标中的重要地位，应当在扎实推进依法行政、高质量建设法治政府的全过程中自觉融入廉洁元素，实现法治政府建设与廉洁政府建设的深度结合。腐败是政府合法性面临的最大威胁，行政腐败扭曲了公务活动的基本宗旨，加剧了不正之风的肆意蔓延，损害了政府的权威性和公信力。“如果腐败成为公务员的生存方式和激励机制，将极大改变公务人员的职业取向、工作立场并聚集为一个消极群体，成为任何廉洁取向的改革的阻力和反对力量。”为此，应当立足整体主义的法治建构视角，形成中国特色廉洁政府建设的制度规范体系。“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”总体而言，政府清廉目标的实现还可从以下五个方面进行补强，不断完善中国特色廉洁政府的制度规范体系，努力提升廉洁政府建设的法治化水准。
（一）
作为基本原则的行政廉洁性原则的入典
作为贯穿于全部行政法律规范之中的法律准则，行政法的基本原则对行政法律规范的制定和实施具有普遍的指导意义，“体现着行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，是现代民主宪治精神的具体反映”。伴随着《民法典》的实施，我国法治建设开始迈向法典编纂新阶段。“编纂一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典，对于完善法律规范体系、建设法治政府、保障人民权益、建设社会主义现代化强国、推动世界法治文明进步都具有重大而深远的意义。”作为行政基本法典“总则”篇的灵魂条款，行政法基本原则的入典对于科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的实现都具有不可替代的引领和保障作用。有学者新近提出，可将行政法的基本原则概括为“人权保障原则、职权法定原则、法律保留原则、法律优先原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则、行政效能原则和行政应急原则”，按照一定的逻辑理路和层次关系形成一整套基本原则体系，将其规定在行政基本法典中。
行政法基本原则的法典化编纂，不仅需要吸收行政法学理论研究的最新成果、整合现有法律规范的表述和借鉴域外立法的有益经验，而且需要彰显中国行政法发展的自主性、民族性、时代性和前瞻性。作为一种基本原则的法典化叙事模式，坚持党的领导原则、行政辅助性原则、行政合作性原则、行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政效能性原则和行政廉洁性原则等八项基本原则可以一并载入行政基本法典之中。其中，发挥兜底功能的行政廉洁性原则可表述为“行政机关从事行政活动，应当遵循廉洁原则，实现政府清廉。”行政廉洁性原则入典具有必要性和可行性。一方面，在行政法体系中给予行政廉洁以基本原则的地位，“有助于改善对行政腐败的惩治，极大地提高预防行政腐败的水平”；另一方面，将基本原则的行政廉洁性原则入典，是政府治理体系改革对党的自我革命精神的充分贯彻，能够彰显中国特色法治政府建设的先进性和优越性。在行政基本法典的总则编中明确规定行政廉洁性原则，是对现有法律、行政法规和行政规范性文件中廉洁性条款的一次系统整合和高度提炼，能够进一步增强廉政规范的权威性和实效性。
（二）
作为法治政府建设考核指标体系内容的廉洁性指标
在二十年来的法治政府建设实践中，通过指标考核督促推进法治政府建设成为一条重要的本土经验。“2015年纲要”提出，各级党委要把法治建设作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的推动作用。“2021年纲要”提出，建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领；加大考核力度，提升考核权重，将依法行政情况作为对地方政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年4月印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（以下简称《督察规定》），把法治政府建设成效作为衡量下级党政领导班子及其主要负责人推进法治建设工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。目前全国各地制定的法治政府考核指标体系，基本上都是根据“2015年纲要”确定的主要任务和具体措施拟定的。2019年4月《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，提出了由8项一级指标、34项二级指标和100项三级指标构成的《市县法治政府建设示范指标体系》，作为开展示范创建活动的评估标准和建设法治政府的具体指引。
考核指标体系自身的科学性、全面性和准确性，直接关乎法治政府建设的方向、质量和成效。遗憾的是，作为法治政府建设要义之一的廉洁元素并未体现在考核指标体系之中，不利于法治政府建设与廉洁政府建设的同部署、同推进。究其原因，主要还是割裂了法治政府建设与廉洁政府建设之间的辩证统一关系，将廉政建设片面视为政治任务而非法治目标、将廉政建设主体限定为各级党委而非政府。这种思想认知不利于增进各级政府对自身廉政建设的责任感和使命感，也难以建成人民满意的法治政府。“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”廉洁政府建设和法治政府建设一样，都是各级党委和政府应当承担的共同职责。为此，要树立科学统一的法治政府观，将“廉政作为法治政府考核的底线”纳入指标体系。一方面，要对现有的法治政府建设示范指标体系进一步予以调整、优化，将廉洁性指标设置为独立的一级指标，分别从廉政制度建设和文化建设两个二级指标入手，开发出更为细致的三级指标，增强廉洁性指标体系的科学性和可操作性。另一方面，要充分运用“附加项”指标的二次调控作用，将特定区域、行业一定时段行政腐败案件的数量、比例和影响作为减分项的具体内容，真正唤醒各级党委和政府对廉政建设齐抓共管的思想自觉和行动自觉，形成法治政府建设与廉洁政府建设相互融合、共同促进的生动局面。
（三）
作为重大行政决策利益阻隔机制的廉洁性审查
我国现行行政法律规范体系中的廉洁性条款主要集中在行政执法领域，尚未覆盖存在腐败高发风险的重大行政决策过程。按照科学决策、民主决策、依法决策的要求，《重大行政决策程序暂行条例》设计了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定程序，旨在通过正当程序的制度设计规范重大行政决策权的行使。然而，近年来权力集中、资金密集、资源富集领域的行政腐败案件依旧频发，折射出“行政首长负责制”“一把手一票否决制”与重大行政决策“集体讨论决定程序”之间内在的紧张关系，对一把手的监督机制一直难以产生实效。面对金钱、关系、人情的干扰和诱惑，这种近乎完全依靠一把手自律的廉政风险防护网相当脆弱，重大行政决策中的武断专横，导致利益交换有了生存空间。党的二十大报告指出：“坚决防止领导干部成为利益集团和权势集团的代言人、代理人，坚决治理政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题。”为此，必须将行政廉洁性原则要求引至重大行政决策全过程，切实阻断资本与权力之间的利益勾兑，促进政府清廉目标的更好实现。
鉴于重大行政决策对区域社会经济发展的重要现实影响，应当在现有五大程序机制设计的基础上，增设重大行政决策廉洁性审查制度，将其作为出台重大行政决策之前的必经程序。具体来说，在合法性审查之后、集体讨论决定之前，应当由同级监委进行廉洁性审查，对重大行政决策之前的沟通过程及启动之后各个环节的廉政风险进行评估，提出廉洁性审查意见。这一旨在阻隔利益勾兑、防范行政腐败发生的程序制度，具有腐源治理的现实功能，是对行政廉洁性原则的具体展开。作为预防性法律制度的典型样态，重大行政决策中廉洁性审查制度的建立具有充分的正当性基础：首先，这是《重大行政决策程序暂行条例》第4条重大行政决策“必须坚持和加强党的全面领导”原则的具体体现。腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，只要存在腐败产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停。重大行政决策中的政商勾结更加隐蔽、危害尤甚，必须将党反腐败的理论创新、制度创新和实践创新成果融入重大行政决策活动之中。其次，这是《监察法》赋予各级监委履行国家监察专责机关职能的具体体现。《监察法》第3条将“开展廉政建设和反腐败工作”明确列为各级监委肩负的职责使命，第11条将“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”明确为各级监委承担的具体工作。在重大行政决策过程中引入监委廉洁性审查机制，符合监委职责的规范意旨。最后，这是以党内监督为主导、促进各类监督贯通协调的具体体现。“2021年纲要”提出，坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，突出党内监督主导地位，行政机关要自觉接受纪检监察机关监督。“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。”赋予监委在重大行政决策过程中的廉洁性审查权，就是推动监察监督与行政监督、群众监督贯通融合、提高监督实效的重要举措。事实上，在我国法治政府建设的实践中，类似适度延伸国家机关基本职能的做法并非鲜见。例如，自2018年开始，上海市高级人民法院积极拓展行政审判基本职能，与上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院率先建立行政规范性文件审查衔接工作机制，主动将关口前移至行政规范性文件制定过程之中，形成了“司法监督与行政监督合力助推行政规范性文件质量”的局面。在重大行政决策过程中建立监委廉洁性审查机制，能够进一步造就不能腐的制度笼子，构建亲清新型政商关系，实现政府清廉、社会清朗。
（四）
作为廉洁执法保障机制的执法监督工作体系
“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。”行政执法工作中的利益驱动如果得不到有效遏制，执法腐败现象就会蔓延，社会风气也将随之恶化，人民群众无法从全面从严治党的伟大实践中产生获得感。行政执法腐败的有效治理，需要坚持整体观、系统论和辩证法，形成一整套完备的支撑性体制机制。就廉洁执法制度光谱的两极而言，从源头上最大限度减少不必要的执法事项和行政执法坚强的政治组织、队伍人才、物质信息保障都是不可或缺的要素。前者已为现行行政法律规范体系中的廉洁性条款所确认，后者更为“2004年纲要”“2015年纲要”和“2021年纲要”反复提及。从法治政府建设的长期性和艰巨性上看，这两项具有“断臂”和“供血”意义的制度需要持续加强。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”人民群众能否在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，关键还在于行政执法权是否受到全方位、全流程、全覆盖的制约和监督。执法保障和执法监督本质上是辩证统一的，不能将二者割裂甚至对立起来。“对行政执法活动进行全方位、全流程监督，最终目的还是为了提高执法质量、防范执法风险，也是一种执法保障；加强行政执法活动的政治组织保障、队伍人才保障和科技信息保障，也能够更好起到寓监督于保障过程的实际效果。”
习近平总书记高度重视严格执法，他强调指出：“我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”只有不断强化对行政执法权的监督制约，才能防止出现执法不作为、执法乱作为、选择性执法、逐利性执法、人情化执法等执法异化现象。行政执法监督工作体系的形成，需要实现从封闭到开放、从独治到共治、从技术到政治的理念转变，构建“大监督”的行政执法工作格局，使行政机关习惯于在严密的权力监督网络中执法，不敢、不能也不想通过执法活动谋取私利。首先，行政执法监督应实现从行政系统内部封闭运行向社会开放参与的转变。司法行政部门负责的行政执法监督是一项最重要的行政系统内部监督机制，受监督机关地位、监督手段、监督力量等方面的条件限制，这项经常性监督机制并没有产生应有效果。应以“2021年纲要”提出的“研究制定行政执法监督条例”任务为契机，吸收更多来自方方面面的行政执法监督员参与其中，充分调动社会参与行政执法监督的积极性，通过内外结合方式提升执法监督实效。其次，行政执法监督应实现从行政监督“一枝独秀”向各类监督“百花齐放”的转变。行政执法权是行政权的一种具体形态，对行政执法权的监督不应仅仅停留在行政监督层面，应当将其纳入党和国家监督体系全局进行设计，形成各种监督有机贯通、相互协调的局面。除了继续用好违法行政的司法监督、检察监督等外部监督制约机制外，还应当充分发挥审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督的作用，使各种监督形成合力产生共治实效。最后，行政执法监督应实现从业务技术类监督向政治立场类监督的转变。行政执法活动关乎国家法律的有效实施、社会公平正义的实现、行政相对人合法权益的维护和政府清廉形象的塑造，在治国理政实践中发挥着承上启下、内外贯通的重要作用。行政执法及其监督不仅具有专业技术属性，而且还有鲜明的政治属性。执法实践中的关系案、人情案、金钱案危害尤甚，“不仅严重败坏政法机关形象，而且严重损害党和政府形象”。法治政府建设与责任落实督察制度的建立，就是提高执法监督政治站位的重要表征。作为法治政府建设内在目标之一的廉洁性的实现，必须通过强有力的执法监督工作体系才能得到保障。将廉洁执法理念注入行政执法权的监督过程之中，能够加快中国特色廉洁政府建设的步伐。
（五）
作为廉洁政府建设年度体检的情况报告制度
“2015年纲要”首次正式提出建立“法治政府建设情况报告”制度，要求县级以上地方各级政府每年第一季度向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。此前，经上海市人民政府授权，上海市人民政府法制办公室相继编撰发布《上海市依法行政状况白皮书（2004－2009）》《上海市依法行政状况白皮书（2010－2014）》，成为客观反映一段时期内上海市依法行政状况和法治政府建设情况的权威文件，此举可视为国家层面法治政府建设情况报告制度的雏形。《督察规定》则以党内法规形式进一步对法治政府建设年度报告制度做出细化规定，进一步增强了年度报告制度的刚性约束。此外，《行政复议法实施条例》第58条规定的“行政复议工作状况分析报告”、《政府信息公开条例》第49条规定的“政府信息公开工作年度报告”、《信访工作条例》第41条规定的“信访情况年度报告”以及近年来各地法院频繁发布的年度行政审判白皮书，都是我国法治政府建设实践中具有自主性的有益制度探索。这些具有“年度体检”功能的情况报告制度，能够及时反映局部和整体法治政府建设的成果和问题，其经验值得在廉洁政府建设中充分汲取。
廉洁政府建设年度报告制度的建立，能够使全社会通过可视化、可量化的形式全面了解廉洁政府建设的进展情况，倒逼各级党委和政府以自我革命精神加快廉政建设步伐。具体来说，这项制度建设可从三个方面入手：一是报告主体的层次性。每年4月1日之前，省级政府、国务院各部门向党中央、国务院报告上一年度廉洁政府建设情况，同时将报告抄送中央全面依法治国委员会办公室；每年3月1日之前，县级以上地方各级政府向上一级党委和政府报告上一年度廉洁政府建设情况，同时将报告抄送上一级党委法治建设议事协调机构的办事机构；县级以上地方各级政府部门向本级党委和政府、上一级政府有关部门报告上一年度廉洁政府建设情况，同时将报告抄送本级党委法治建设议事协调机构的办事机构。二是报告内容的全面性。廉洁政府建设年度报告主要包括上一年度推进廉洁政府建设的主要举措和成效、存在不足和原因分析、典型行政腐败案件发生和整改情况、下一年度推进廉洁政府建设的主要工作安排。三是报告公开的原则性。除涉及党和国家秘密的，廉洁政府建设年度报告的内容应当通过报刊、网站等新闻媒体向全社会公开，接受人民群众监督。只有内靠自我革命和外靠人民监督相互结合，廉洁政府建设才能行稳致远。作为政府清廉情况的全方位年度健康体检，年度报告公开制度应当成为廉洁政府与廉洁社会建设一体推进的桥梁。
五、结语
“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。”在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，如何在促进有为政府与有效市场更好结合的同时坚决遏止行政腐败蔓延，如何更好促进法治政府建设与廉洁政府建设的双向结合，是我国行政法学理必须直面的时代难题。本文旨在论证作为中国行政法上自主性理论命题的廉洁政府的正当性，并提出理想类型的中国特色廉洁政府建设的法治进路。这一学术努力是对习近平法治思想研究“从整体性研究到分领域研究”“从宣介式研究到学理性研究”“从阐释性研究到发展性研究”转变的尝试，希冀能够将廉洁政府建设的制度优势转化为政府清廉目标实现的治理效能，为人类社会行政腐败综合治理贡献“中国方案”。
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原标题：《章志远｜中国特色廉洁政府建设的法治之道》
