人防车位产权归属及争议分析
2019-03-18 07:59
人防车位产权归属及争议分析
本文作者：丁梦娟
江西豫章律师事务所
人防车位的产权归属问题一直都是普罗大众非常关注的问题，也是司法实践中争议很大的问题，笔者近期解答了很多关于人防车位投诉的问题，在此也想对人防车位的产权归属及争议作出简略分析，以解大众疑惑。
一、什么是人防车位？
根据《人民防空工程建设管理规定》第二条规定：“本规定所称人民防空工程，是指为保障战时人员与物资隐蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室（以下简称防空地下室）。”第十五条规定：“人民政府人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程，由人民防空主管部门负责组织建设。防空专业队、医疗救护、物资储备等专用工程，由群众防空组织组建部门和战时医疗救护、物资储备等部门分别负责组织建设。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。防空地下室工程，由有关单位或者个人负责组织建设。”可见，人防工程是防备敌人突然袭击，有效地掩蔽人员和物资，保存战争潜力的重要设施。人防工程既包括由人民防空主管部门组织建设的人防指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏通干道工程，还包括由群众防空组织组建部门和战时医疗救护、物资储备等部门分别组织建设的防空专业队、医疗救护、物资储备等专用工程，也包括由有关单位和个人建设的防空地下室工程。新建民用建筑都应当按照其一次性规划新建或者新增地面总建筑面积的一定比例修建防空地下室，并报当地人防部门审批，否则无法取得建设工程规划许可证。城市新建住宅小区所建设的防空地下室工程绝大多数都作为车位使用，这就是我们常说的人防车位。
二、人防车位与普通车位的区别
根据前述，由单位、个人投资建设的防空地下室，平时由投资者或使用者按照有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排使用。换句话说，人防车位与普通车位的区别，就在于人防车位多了一个战时防空的功能，一旦发生战争或地震等紧急事件，随时可以被国家征用转做防空设施。从外观和使用角度而言，人防车位和普通车位并没有任何区别。唯一可区分的是，人防车位的区域装有一道防护密闭门，比较厚重，需要满足一定的防护和密闭功能。
三、国家在人防车位建设过程中需履行的职能
人防部门主要通过以下几种方式实现管理职能：①制定人防工程建设中长期计划和年度实施计划；②审批人防工程的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件、施工图设计文件；③质量监督管理；④竣工验收备案；⑤指导、监督人防工程的维护、使用。
在平时，国家对于地下人防工程并不实际占有，而是由投资人管理、收益，但为了保障其防空职能，国家对人防车位的使用以行政许可制度进行严格管理。
四、国家立法层面对人防车位的产权归属未做明确约定
《人民防空法》第五条明确规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”这只是规定人民防空工程在保证战时使用效能的前提下鼓励民用，但包括《人民防空法》在内的国家立法层面对人防车位的所有权归属至今仍未做出明确规定，这也导致部分城市敢于做第一个吃螃蟹的人，率先制定了地方性法规，对人防车位权属及产权证办理等问题作出明确约定。
五、地方立法对人防车位权属问题作出的尝试
1. 采取将人防工程产权划归开发商所有并可办理产权证的地区
上海市
上海是最早采取将人防工程产权划归开发商所有并可办理产权证的城市。2003年4月1日，上海市人民政府颁布施行的《上海市民防工程建设和使用管理办法》第二十条（所有权）明确规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权，民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”尽管该规定经2007年、2010年、2015年三次修订，但关于民防工程所有权的规定一直没变。因此，在上海停车市场，人防车位和普通产权车位一样可以出售、办理产权。
广州市
2008年3月20日，广州出台的《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》第9条规定：“人防工程中车位、车库的房地产权证，需注明相关使用注意事项。”可以得出广州市人防车位是可以办理产权证的，但约定不够明晰。2013年11月21日颁布的《广州市人民防空管理规定》第二十五条规定：“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记。房地产登记部门应当根据建设工程规划报建和验收文件及其附图，在登记簿和附记栏注明人民防空工程。”也就是说，建设用地使用权人可以取得人防车位产权证。
重庆市
重庆市2009年就颁布了《重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知》（渝国土房管发〔2009〕51号），明确规定人防工程的产权归投资人所有，对结建式人防工程（指结合民用建筑配套修建的防空地下室工程）依法初始登记后，兼作停车场的，政府允许参照普通地下停车库的方式出售，且同意购房人对所购的兼有停车库功能的人防工程拥有产权。2018年5月25日，重庆市民防办在重庆市人民政府官网上发布《重庆市民防办关于我市人防车位产权办理的说明》，说明明确指出人防车位可以出售和办理产权，人防车位产权证由项目所在区县的国土房管部门颁发，人防车位在二次买卖时与非人防车位一样不受限制。
除此之外，福建省的厦门和漳州等地也先后颁布规定，允许地下人防车库进行产权登记。
2. 规定人防工程产权归国家所有的地区
例如：济南市人民政府于2013年10月25日颁布的《济南市城市地下空间开发利用管理办法》第三十七规定：“经依法批准结建的人防工程，所有权属于国家。未经批准，任何单位和个人不得擅自转让、租赁。”
3. 规定人防车位不能出售只能租赁的地区
安徽省
2016年修订的《安徽省物业管理条例》第八十六条规定：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，建设单位不得将停车位出售、附赠；出租的，租赁期限不得超过三年。”
江苏省
2012年修订的《江苏省物业管理条例》第六十六条第二款规定：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。”第八十九条规定：“违反本条例第六十六条第二款规定，将平时用作停车位的人民防空工程不向全体业主开放、出租停车位的租赁期限超过三年或者将停车位出售、附赠的，由县级以上民防行政主管部门责令限期改正，没收违法所得；逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。”
江西省
江西省也采取同样观点。2012年1月1日实施的《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》第一条明确规定：“依法结合民用建筑修建的防空地下室是国家强制要求配套建设的人防工程，属于国防工程和社会公益设施，任何单位和个人不得买卖或者以长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室。在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下，防空地下室平时使用只允许短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年。”
六、人防车位产权争议
目前，国家立法层面对人防车位产权归属未作出明确约定，导致司法实务中对于地下人防车位所有权归属于国家还是归属于开发商或业主的认识存在分歧，主要包括以下三种观点：
1. 归国家所有
部分观点认为人民防空工程属于国防工程的组成部分，所有权归国家所有，开发商无权处分，济南市人民政府颁布的地方性法规也支持此观点，也有司法判例认为人防车位产权归属国家。例如：章丘市人民法院（2017）鲁0181民初4198号认为：“人防车位系由人民防空管理部门代表国家行使所有权，即不属于开发商，也不属于业主，因而不可以买卖、办理产权证书。”
但是，根据《国防法》第三十七条规定，“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”国家投资是国防资产的前提，人防车位是建设单位全额投资，政府未加征收，不能认定为国防资产。此外，根据《人民防空法》第五条、《人民防空国有资产管理规定》第二条规定，人防车位系开发商投资建设、使用管理、收益，人防主管部门并未投资建设，也自然不享有使用管理和收益权利。
2. 归开发商所有
根据前述，此观点得到较多数地方立法支持，部分司法判例也同样持此观点。主要理由如下：
首先，根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，人防车位可以独立供业主作停车之用，具有构造上的独立性及利用上的独立性。另根据《房屋登记办法》第九十六条规定，人防车位属于具有独立利用价值的建筑物，属于建筑物区分所有权的专有部分，故人防车位在法律角度上能够成为所有权的客体。在司法实践层面，上海、广州、重庆、厦门、漳州等城市均允许人防车位办理产权证书，只是地方登记机构的具体要求不一。
其次，根据《物权法》第一百四十二条规定，开发商依法取得整个小区所属地块的建设用地使用权，并对地下人防车位进行投资建设，地下人防车位属于其建造的构筑物或附属设施，因此开发商应当对地下人防车位享有所有权。
再者，根据《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第九条第一款规定：“凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。”如开发商能够证明人防车位未计入商品房公摊面积且人防车位的建设成本并非由业主分摊，则人防车位不属于全体业主共同所有，开发商依法享有地下人防车位的所有权。
3. 归全体业主所有
如果地下停车位的建筑面积被计入公摊面积并分摊建设费用，则应属于业主共同所有。例如，2016年修订的《安徽省物业管理条例》第一百零四条第（五）款规定：“共用设施设备”是指物业管理区域内建设费用已分摊进入房屋销售价的……非经营性车场车库……。”
七、小结
笔者认为，人防车位的战时功能与人防车位产权归属并不存在冲突，《人民防空法》及相关人防立法的宗旨是在保证人防车位战时功能的前提下充分利用人防工程，并未禁止人防车位的买卖交易。但国家立法层面对人防车位产权归属界定模糊，导致各地做法不一，矛盾丛生、纠纷不断。首先，在地方立法明确规定人防车位不能出售只能租赁的城市，开发商作为人防车位的投资者和建造者，为实现利润最大化，照样通过租赁、转让使用权等方式变相出售人防车位，地方立法企图通过一刀切方式维护、管理人防工程的目的落空。其次，部分城市对包含人防车位在内的地下车位不予登记，将造成车位的产权长期处于不确定的状态，带来了大量的纠纷和社会问题，不利于保护相关利益主体的合法权益。为此，只有在国家立法层面统一对人防车位产权归属、产权证办理等作出明确规定，才能定分止争，也更有利于人防工程的平时使用管理。
作者：丁梦娟
江西豫章律师事务所合伙人
西南政法大学诉讼法硕士
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