作为环境民事公益诉讼的一项重要制度安排，支持起诉承担着补强弱势群体诉权、提升社会组织的环境权益救济能力、平衡多元诉权主体之间内在关系之重任。然而，从民事诉讼法第15条到《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条以及相关文件的散杂规定中可以看出，环境民事公益诉讼中的支持起诉制度仅具备框架性的法律依据，颇显原则与粗疏，导致该制度在实践中出现偏差，具体表现为：支持起诉法律依据粗疏、支持起诉功能呈虚置化、支持起诉程序规则异化，这不利于环境民事公益诉讼制度的健康发展。有鉴于此，通过以27起案例为分析对象，在把握制度实践现状的基础上，归纳出司法智慧与不足之处，同时在立法和实践双重进路的考察下提出解决方案以回应实践需求。
一、问题的提出
我国的“支持起诉”条款早在1982年民事诉讼法（试行）颁布之时就已有法律规定，但由于没有相应的具体条文保障实施，其在司法实践中很少得到应用。因此，其功能与作用引起了部分学者质疑，并提出要废除相关规定。但质疑意见终未被采纳，该条文仍一直保留在民事诉讼法中。虽得以保留，该条款却仍一直处于休眠状态，其制度价值并未得到充分发挥，直至检察公益诉讼制度的探索时期才被逐步激活并被认可。2017年民事诉讼法修改，其中第55条（现行第58条）第2款赋予检察机关在特定情形下对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以支持起诉。这一规定使我国长期存在的“支持起诉”条款在制度化建设上又前进一步。但是，随着检察机关在环境民事公益诉讼中起诉地位的巩固，现行环境民事公益诉讼中的支持起诉制度开始被稀释，并囿于法律依据粗疏，该制度在实践运用中出现了偏差。对于环境民事公益诉讼制度而言，应当以具体规则和配套制度的完善为未来面向，而支持起诉制度的改革完善是不可回避且必须直面的问题之一。关于环境民事公益诉讼中支持起诉制度，主要有以下问题亟待解决：第一，支持起诉法律依据粗疏；第二，支持起诉功能呈虚置化；第三，支持起诉程序规则异化。有鉴于此，本文以27起案例为分析对象，在把握制度实践现状的基础上，归纳出司法智慧与不足之处，同时在立法和实践双重进路的考察下提出解决方案以回应实践需求。
二、实践梳理：环境民事公益诉讼支持起诉制度的适用现状
第一，支持起诉案件类型覆盖面广。环境民事公益诉讼支持起诉案件在环境侵权纠纷中的多个案件类型中均有分布，主要有环境污染与自然资源损失两大类，集中分布在水污染、土壤污染、固体废物污染、野生动物资源损失、渔业资源损失等类型。从图1中数据分布可知，随着环境民事公益诉讼支持起诉实践的不断推进以及环境侵权案件频发，支持起诉案件虽数量少但类型覆盖面广。
图1 环境民事公益诉讼支持起诉案件类型
第二，支持起诉案件地区分布不均。我国环境民事公益诉讼支持起诉案件的地区分布不均衡，主要分布在以湖南省与江苏省为主的南方各省，支持起诉的接纳度出现分殊化趋势，受各地区法院及有支持起诉资格主体的积极性影响较大。
第一，支持起诉制度应用情况。目前，我国环境民事公益诉讼正方兴未艾地开展，笔者为了解环境民事公益诉讼中支持起诉制度的适用情况以及功能发挥实效，笔者对“中国裁判文书网”中的环境民事公益诉讼案件进行梳理，经由人工识别，在中国裁判文书网中共筛选出27份涉及环境民事公益诉讼中支持起诉的判决书。
通过观察发现（如图2），其一，2015年至2019年，环境民事公益诉讼案件数量逐年上升，2020、2021年案件数量呈下降趋势；其二，环境民事公益诉讼中支持起诉的案件数量趋于稳定，但占当年环境民事公益诉讼案件的比重严重低。其中，2015年6件，占当年案件数量的75%；2016年4件，占当年案件数量的22.22%；2017年2件，占当年案件数量的10%；2018年4件，占当年案件数量的14.28%；2019年3件，占当年案件数量的4.8%；2020年4件，占当年案件数量的8.5%；2021年3件，占当年案件数量的12%。据此可以初步判断，我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的适用呈现虚置的现象。
第三，支持起诉案件适用法律。在环境民事公益诉讼支持起诉案件中，判决书中大多未列明有关支持起诉的法律适用，即使有部分案件有提及，在不同的判决书中有关支持起诉的法律适用也不一致。如，在中国生物多样性保护与绿色发展基金会与陈某亮环境污染责任纠纷案中，只适用了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）第11条；在镇江市生态环境公益保护协会诉唐某海环境污染侵权赔偿纠纷案、郴州市阳光志愿者协会与卢某辉侵权责任纠纷案、湖南省生态保护志愿服务联合会与臧某侵权责任纠纷案、湖南省生态保护志愿服务联合会与吴某生态环境保护民事公益诉讼案中，只适用了民事诉讼法第55条；在重庆两江志愿服务发展中心与江西省萍乡市人民检察院与萍乡某钢铁有限公司环境污染责任纠纷案、福建省绿家园环境友好中心与福建福某股份有限公司固体废物污染责任纠纷案、重庆两江志愿服务发展中心与萍乡某钢铁有限公司与萍乡某营养科技有限公司环境污染责任纠纷案中，则适用了民事诉讼法第15条与《环境民事公益诉讼司法解释》第11条。
三、困境与不足：基于立法和实践的双重窥见
笔者通过对现行法律规范和司法解释的梳理（参见表1），发现有关环境民事公益诉讼中支持起诉的细化规定效力层级偏低、规范依据难定且法律条款模糊的问题。
第一，环境民事公益诉讼支持起诉制度细化规定的效力层级偏低。除了民事诉讼法属于法律外，《民事公益诉讼司法解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》属于司法解释，《工作规范》（试行）属于司法解释性质的文件，《环境保护公众参与办法》属于部门规章；《试点方案》属于两高工作文件。由此可见，环境民事公益诉讼支持起诉制度的细化规定在整体上效力层级不高。
第二，民事诉讼支持起诉原则无法成为环境民事公益诉讼支持起诉的规范依据。民事诉讼法民事诉讼支持起诉原则的适用范围应当限于民事私益诉讼。此外，该条明确规定，机关、社会团体、企事业单位可以支持“受损害的单位或者个人”提起民事诉讼，而根据民事诉讼法第3条适用范围中“财产关系和人身关系”的表述，显然其所指的是有关主体在其财产或者人身权益受到损害之后提起的民事私益诉讼，这明显区别于民事公益诉讼的调整对象。实践中，环境公共利益、人身利益以及财产利益三者并列，导致环境民事公益诉讼并不包括基于人身权利或财产权利提起的环境侵权诉讼，因而环境民事公益诉讼突破了传统民事诉讼法所确立的实体当事人理论，鼓励“非利害关系人”对污染环境、破坏生态等损害公共利益的行为提起诉讼。因此，环境民事公益诉讼不可直接以要求“受损害对象需具备法律上利害关系”的民事诉讼法第15条作为规范依据。
第三，环境民事公益诉讼支持起诉制度的法律条款模糊，从而引发诸多问题。如前所述，民事诉讼法第15条无法成为环境民事公益诉讼的规范依据，作为该条款的具体表达的《环境民事公益诉讼司法解释》的第11条规定则更不宜作为该制度的规范依据。对此，有学者提出以民事诉讼法第58条第2款作为环境民事公益诉讼中支持起诉制度的规范依据为最优选，其认为与民事诉讼法第15条相比，第58条属于后法，也是特殊性规范，应当优先适用；而与《环境民事公益诉讼司法解释》第11条相比，第58条法律位阶更高，也应当优先适用。但是，第58条第2款法律规定较为模糊，从而引发理论与实践争议，且多为程序问题，主要有：支持起诉是检察机关的一项权力还是义务、支持起诉的条件、支持起诉的启动、支持起诉的方式、检察机关支持起诉与检察机关自身提起环境民事公益诉讼如何协调等。目前《办案规则》对检察机关民事公益诉讼案件中如何具体运用支持起诉制度作出了规定，其中第4章第4节对检察民事公益诉讼中检察机关支持起诉的案件范围、方式等做出原则性规定，并对支持起诉的方式作了进一步补充，规定了检察机关可以以出席法庭的方式支持起诉。但该条款也存在问题，从其规范体系来看，“支持起诉”的规定是置于第3节“提起诉讼”之后，并未将支持起诉作为诉前程序的内容看待。此外，从第100条所规定的“人民检察院可以支持起诉”的案件类型的表述可以看出，其也是将支持起诉制度限制于“其他适格主体提起的”民事公益诉讼案件之内，即肯定了检察机关在公益诉讼案件中的参与，却将其排除在诉前程序之外。
根据前文所述，我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的适用呈现虚置的现象。在环境民事公益诉讼中支持起诉的案件数量上，2017年是个小分水岭，自2017年后，环境民事公益诉讼支持起诉占比更低，这是由于2017年民事诉讼法修改增加了第55条（现第58条）第2款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。此条规定见世后，环境民事公益诉讼案件数量上升，但支持起诉案件数量没有相应增加。究其原因，第一，司法实践中出现支持起诉替代化现象。实践中，检察机关已成为环境民事公益诉讼最主要的发起主体，而行政机关借助“生态环境损害赔偿制度”试点实施之东风，作为民事诉讼法第58条规定的“法律规定的机关”，其与社会组织共同构成了第一顺位的起诉主体，成为环境民事公益诉讼的另一主要发起主体，这严重挤压了社会组织提起环境民事公益诉讼的空间，社会组织提起环境民事公益诉讼的数量和比重将大幅下滑，因此服务于社会组织的支持起诉制度必将受到严重影响；第二，社会组织未积极申请检察机关支持起诉。在社会组织和检察机关都有权提起环境民事公益诉讼的前提下，社会组织在对检察机关支持起诉的法律性质和实际作用不甚明了的情况下，申请检察机关支持起诉之后也许会被检察机关“反客为主”，这种忧虑导致社会组织不会积极主动申请检察机关支持起诉，并导致环境民事公益诉讼支持起诉制度功能难以发挥。第三，支持起诉制度的启动为赋权性规定，缺乏完善的保障措施，会挫伤社会力量支持起诉的积极性。
《环境民事公益诉讼司法解释》第11条规定了环境民事公益诉讼中支持起诉的主体范围与具体方式，即主体范围为检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位；具体方式为提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。但实践中，支持起诉在主体规则、启动规则以及方式规则上都出现了异化。
第一，支持起诉的主体呈一元趋势，且在判决书中表达不规范。首先，支持起诉主体呈现一元化趋势。按照《环境民事公益诉讼司法解释》第11条规定，支持起诉的主体包括“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位”，为发挥社会多元主体在支持起诉中的作用，实现环境保护的多元共治，该规定将支持起诉主体规定为“多元”主体。但是在环境民事公益诉讼的实践中，不难发现支持起诉的主体基本局限于检察机关（如图3），27例存在支持起诉的环境民事公益诉讼案中，18例由检察机关单独支持起诉，占比约69％；其余8例案件中，1例由检察院和社会组织共同支持起诉，2例由检察院和环保局共同支持起诉，2例由社会组织和企事业单位共同支持起诉，3例由企事业单位支持起诉，1例由环保局单独支持起诉，可见支持起诉主体已在一定程度上由“多元”异化为“一元”。
图3 环境民事公益诉讼中支持起诉的各主体占比
其次，支持起诉主体有所扩张。在笔者统计的27例存在支持起诉的环境民事公益诉讼案中，有5例案件是由中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为支持起诉人参与的。但中心属于中国政法大学的内设机构，并不属于《环境公益诉讼司法解释》第11条规定的主体类型，但相关法院仍将之列为支持起诉人。有学者认为，出于对支持起诉制度符合环境法的公众参与原则且可促进多元共治的环境治理之考虑，对于社会组织和企事业单位的范围应做目的性扩张解释，因此将其列为支持起诉人并无不妥。笔者赞同该观点，这类主体虽不具有独立法人资格，但考虑到环境民事公益诉讼的公益性维护需要，以及支持起诉主体并不需要独立承担类似原告在诉讼中所需承担的诉讼相关法律责任，在实践中可以不强求其具有独立法人资格。
最后，支持起诉主体信息表达不一。在判决书中，支持起诉主体的信息通常放在“当事人信息”一栏中，即原告之后列明，但也存在部分判决书未列明、将支持起诉主体单独列明以及被告方之后列明。同时，判决书中支持起诉主体名称存在不统一的问题，“支持起诉人”“支持单位”“支持起诉机关”抑或“支持起诉单位”皆在判决书中有体现。
第二，支持起诉的启动方式与条件未统一。囿于判决书所体现信息的简约化，除上述27例案件外，笔者又结合新闻报道、检察院公告等信息，共总结了以下几种支持起诉的启动方式：第一，检察机关发出公告，社会组织提起公益诉讼后，检察机关依社会组织申请转为支持起诉人；第二，依当事人申请；第三，检察机关受原告（行政机关）邀请。
民事诉讼法第58条第2款规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”根据该条规定可知，实践中并非所有社会组织的获得支持起诉申请都会得到肯定性答复，但是否需要满足一定的条件或标准，在实践中也尚未统一。
第三，支持起诉的方式不成熟。《环境民事公益诉讼司法解释》）第11条规定，“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”《工作规范（试行）》第19条规定，“支持起诉人可以采取提供法律和技术咨询、提交书面意见、协助调查取证以及出庭支持起诉等方式支持起诉。支持起诉人支持起诉的范围不能超出原告的诉讼请求，支持起诉人所实施的诉讼行为不得与原告的表示或者行为相抵触。支持起诉人请求出庭支持起诉的，人民法院可以书面通知其到庭。支持起诉人可以在原告发表意见之后向法庭陈述意见。”在上述27例存在支持起诉的环境民事公益诉讼案件中，囿于判决书所体现信息的简约化，可供笔者收集、整理的支持起诉方式仅有支持起诉人是否提交书面意见、协助调查取证、出庭支持起诉以及是否向法庭陈述意见等信息。根据判决书所反映情况来看（如图4），共有25例支持起诉人出庭支持起诉，另2份是有关原告撤诉的裁定书，故未提及相关内容。在25例案件中，有2例案件中支持起诉人仅出庭支持起诉，有17例既向法院提交书面意见又出庭支持起诉，有22例出庭支持起诉后向法庭陈述了支持起诉意见，有16例既向法院提交书面意见又出庭支持起诉并向法庭陈述支持起诉意见。此外，支持起诉人在出庭支持起诉时，支持起诉人大多会与原告坐在一起。
有关协助调查取证方面，有10份判决书表明支持起诉人有协助原告调查取证，并在判决书中主要体现为：“某人民检察院支持提起公益诉讼，向本院提交书面意见，协助原告调查取证，指派检察员某某参加庭审”，并未实质体现支持起诉以何种方式进行协助调查取证的。但笔者了解到，在实践中以检察机关为主的支持起诉人会以以下方式协助原告调查取证：一是社会组织在公告期内提起诉讼后，检察机关会将其收集到的证据材料转交给社会组织；二是检察机关成为支持起诉人后，主动协助原告去现场调查取证，以及协助原告向行政机关等相关职能部门调取相关证据材料，甚至协助原告聘请相关专家。
在25例支持起诉人支持起诉的案件中，有1例判决书中明确表明支持起诉人参与了举证质证环节，在福建省某环境友好中心、某建材（漳州）有限公司等侵权责任纠纷一案中，漳州市龙海区人民检察院进行了综合质证，对原告、被告的证据及法院调取的证据皆进行了质证。此外，在珠海市生态环境局诉温某波、崔某强、李志某、甘某其、李桂某等人污染海洋环境责任纠纷民事公益诉讼案中，珠海市人民检察院作为支持起诉人也参加了法庭调查和法庭辩论阶段，并就本案事实、证据和法律适用等方面发表了支持起诉和出庭意见。
由上可知，检察机关、社会组织等支持起诉人支持环境民事公益案件起诉的方式主要为向人民法院提交支持起诉意见书并出席法庭，加之当庭向法官陈述意见，部分案件中检察机关也会协助调查取证。出席法庭的方式也因缺乏明确操作规范导致实践中出现不同做法：一种是仅仅出庭宣读支持起诉意见书、向法庭陈述意见，不参与法庭审理活动，这是大多数案件的做法；另一种则是完全参与诉讼。但对于支持起诉人参加诉讼的实际情况以及支持起诉人是否有参加庭审质证和辩论的情况，相关案例的判决书中体现较少，有学者经调研发现，支持起诉人确有参与庭审质证和辩论的情况。
四、完善方案：环境民事公益诉讼支持起诉制度的规则设计
环境民事公益诉讼中支持起诉制度的规则校正应以实践中存在的问题为导向，针对法律规范中尚未细化的规定提出完善建议，我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的规则校正包括以下四个方面。
目前，环境民事公益诉讼支持起诉制度主要由民事诉讼法第15条、58条规定与其他五文件中的个别条文进行规定，从上述可知，相关法律规定较为笼统，未指明当前要设立“什么样的环境民事公益诉讼支持起诉制度”，未明确该制度的功能定位，无法回应支持起诉制度的改革要求。笔者认为，环境民事公益诉讼支持起诉制度的应定位为：鼓励社会力量参与支持起诉、准许支持起诉主体实质参与。
第一，鼓励社会力量参与支持起诉。在不断推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，“公益诉讼”作为法治中国建设中维护公共利益的一种重要制度安排，鼓励和支持社会组织提起环境民事公益诉讼是实现环境多元共治的重要举措。而动用社会力量来支持社会组织支持起诉更是实现支持起诉主体的多元化、促进环境多元共治的必选。鼓励社会力量支持起诉是契合民事诉讼法有关“支持起诉”制度规定之立法原意，即充分调动社会资源以保障被支持起诉主体诉权的要求。但根据前文（如图2）可知，“多元”支持起诉主体的立法愿景在实践中已异化为“一元”，社会力量在支持起诉主体中占比还未及半数，与立法原意相悖。综合前文对此异化现象的分析，笔者认为，应建构支持起诉的“社会参与”原则，在形式赋权的基础上还要考虑各主体实质参与的意愿与能力，通过完善相应的保障设施或设定启动条件，以鼓励或强制社会力量的参与。
第二，准许支持起诉主体实质参与。从前文分析可知，支持起诉人参与环境民事公益诉讼中支持起诉的模式主要有以下两种：第一，实质支持；第二，形式支持。实质支持是指，支持起诉人实质参与诉讼的全过程，其运用检察权进行调查取证以及提供法律帮助，并且在法庭审理中与原告一同参与法庭调查以及辩论，向法庭陈述意见。辅助支持是指，在环境民事公益诉讼中，支持起诉人处于辅助位，仅为原告提供法律咨询、协助调查取证、参与法庭，可以向法庭发表意见，但不能参与法庭调查与辩论环节。
两者在实践中各有利弊，在“实质支持”模式下，可以在调查取证、法庭调查、法庭辩论等环节充分利用检察机关的优势，实现维护环境公共利益的最佳效果，但可能会出现支持起诉人越位，挤兑社会组织的诉讼空间的现象；在“形式支持”模式下，虽然界定了支持起诉人权力行使的界限，但可能会导致支持起诉人怠于履职，使支持起诉流于形式。
学界对两种模式的态度不一，赞同“实质支持”模式的学者认为，支持起诉人实质支持诉讼更有利于保持环境民事公益诉讼中当事人平等的构造，既可以使原告的弱势地位得以改善，被告也不因支持起诉人的参与而处于明显的不利地位。赞同“形式支持”模式的学者认为，民事诉讼法中支持起诉条款的本意与定位应是“支持起诉仅限于支持权利受到侵害而不敢起诉的人提起诉讼”，支持者 并不因此获得参与诉讼的资格，也不能以诉讼参与人的身份加入诉讼中继续提供支持。支持起诉人实质参与诉讼有违当事人平等原则，破坏了法院和原告、被告两端是两条等腰边的“等腰三角形”的诉讼构造，会是被告处于弱势地位。综合两种模式在实践中发挥的效用，笔者认为在环境民事公益诉讼存在“举证难”“胜诉难”的背景下，限于社会组织搜集证据能力薄弱、专业人才缺乏，因此支持起诉人以“实质支持”模式支持起诉并未当然违反当事人平等原则，反而会使原被告双方更趋于实质上的平等。
综上，应当综合两种模式的优势，对支持起诉人参与诉讼的模式进行以下定位：第一，支持起诉人在环境民事公益诉讼中支持起诉权力的具体权项，除了法律明文规定之外，权项范围应为一般程序性权利，范围基本上同于代理制度中一般授权代理的权利范围。第二，支持起诉人可以“实质支持”，但其应处于辅助位置，所提供的帮助与协助应当适当且必要，不应过分干扰、挤兑社会组织在诉讼中的主体地位。
首先，针对支持起诉主体一元化的问题，应当加强实现多主体支持起诉，充分调动检察机关、行政机关、企事业单位、社会组织等多元主体的力量支持起诉以补强被支持起诉主体的诉讼能力、维护环境民事公益诉讼中的实质正义，而这一愿景的实现很难通过单一对民事诉讼法的修改来实现。笔者认为，加强支持起诉人多元化构建可主要从以下两个方面入手。其一是明确公权力机关各自的职责定位。检察机关应当明确“公益诉讼支持起诉人”“公益诉讼代表人”以及“公诉人”的不同职责，严防支持起诉角色替代化、支持起诉功能虚置等不良现象；其二是保障社会力量良性发展。具体措施为加大资金扶持，通过资金激励的方式鼓励符合法定条件的社会主体积极履行环境民事公益诉权。
其次，应当统一规范支持起诉主体的表达信息。第一是要明确支持起诉主体的名称为“支持起诉人”。在判决书中所使用的名称，如“支持起诉人”“支持单位”“支持起诉机关”以及“支持起诉单位”中，笔者认为“支持起诉人”更符合支持起诉主体的身份定位；此外，不作“机关”与“单位”之分，统一使用“支持起诉人”一词则会使判决书更为规范。第二是要明确支持起诉人在判决书中的位置。现行实践中，支持起诉人在判决书中位置不一致的原因应是相关法律规范相冲突所致，《工作规范（试行）》第19条规定“裁判文书应在原告之后列明支持起诉人”，《公益诉讼文书样式（试行）》则规定了一审环境民事公益诉讼民事判决书中“支持起诉人”信息在被告方之后列明。因此，应当统一法律规定，明确支持起诉人在判决书中的位置。笔者建议，应修改《公益诉讼文书样式（试行）》中有关一审环境民事公益诉讼民事判决书的样式，将支持起诉人在判决书的位置明确为原告方之后。
针对目前支持起诉启动规则尚未存在规定的背景下，笔者认为应建立“以社会组织申请为主”的启动规则。因环保组织数量多、分布范围广，且具有随时变动性，往往无法及时确认可能提起环境民事公益诉讼案件的主体，这就导致检察机关无法穷尽所有主体去逐一主动要求对其支持起诉，只能在诉前公告发布后，等待相应环保组织提起诉讼以及决定是否向各类支持起诉主体提起支持起诉申请。因此，出于现实可操作性的考虑，可将支持起诉的启动方式设置为“依社会组织申请为原则”。社会组织提出获得支持起诉之申请后，支持起诉人应当结合具体个案的实际情况，依法作出是否支持起诉以及采用何种方式支持起诉的决定。民事诉讼法第58条第2款规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”根据“可以”一词的规范指引，并非所有社会组织的获得支持起诉申请都会得到肯定性答复，其需要满足一定的条件或标准。笔者认为，为避免徒增程序成本、浪费司法资源，环境民事公益诉讼中支持起诉应以“应当同意”与“酌定”进行区分。其中，支持起诉人“应当”支持起诉的条件应是确有可能影响其他适格主体提起环境民事公益诉讼，并可能导致环境公共利益无法实现的情况（参见表格2）。除上述必要情形之外，则应允许支持起诉人根据案件实际情况“酌定”是否支持起诉。对于支持起诉人并未掌握案件相关情况，且其他适格主体足可自行完成起诉的，亦可允许支持起诉人做出不支持起诉的决定。
在支持起诉的方式规则方面，笔者认为支持起诉人参与支持起诉的方式应为以社会组织的主体地位为前提下的实质参与，即支持起诉人在享有诉讼程序性权利的情况下为社会组织提供必要的帮助。支持起诉方式中存在争议的节点包括：
第一，提交书面意见与向法庭陈述意见。实践中，多数支持起诉人会向法院提交《支持起诉意见书》，并向法庭陈述意见。结合相关判决书可知，支持起诉人的陈述意见多体现在三个方面：一是原告主体适格；二是论证被告存在何种侵权行为、损害后果以及两者间的关联性；三是要求被告以何种方式承担环境侵权责任。具体而言，起诉意见的内容表述简略，以概括原告起诉书内容为多，少数会涉及案件事实和法律适用的论证，支持起诉意见的说理性并不强。因此，可考虑增强支持起诉意见的说理性，可针对案件的实际情况提出有助于案件处理的意见。
第二，出庭支持起诉。支持起诉人出庭支持起诉环节享有法庭调查与法庭辩论环节中发表意见是其享有一般诉讼程序性权利的重要表现。实践中，支持起诉人应当以社会组织的主体地位为前提为原告提供协助，支持起诉人向法庭发表意见时，应以必要补充为前提，以补充社会组织遗漏的信息为限，如在广东省环境保护基金会与余某发、夏某林水污染责任纠纷案中，两支持起诉人于法庭辩护环节在原告对相关问题的回应有所遗漏时便及时向法庭进行了补充。
结语
作为环境民事公益诉讼的一项重要制度安排，支持起诉承担着补强弱势群体诉权、提升社会组织的环境权益救济能力、平衡多元诉权主体之间内在关系之重任。从案件分布与实践应用两方面对环境民事公益诉讼支持起诉制度进行梳理，可知该制度的案件分布处于少而广且不均的状态，该制度的实践应用处于虚置化状态。同时，从民事诉讼法第15条到《环境民事公益诉讼司法解释》第11条以及相关文件的散杂规定中可以看出，环境民事公益诉讼中的支持起诉制度仅具备框架性的法律依据，颇显原则与粗疏，导致该制度在实践中出现偏差，具体表现为：支持起诉法律依据粗疏、支持起诉功能呈虚置化、支持起诉程序规则异化，这一走势不利于环境民事公益诉讼制度的健康发展。为此，笔者特从支持起诉制度的功能定位、主体规则、启动规则与方式规则四个方面进行论证，以期为在为环境民事公益诉讼支持起诉现存的不足提供完善方案，回应实践需求。
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