原创 刘宇君 上海市法学会 东方法学
“行政法的精髓在于裁量”，行政裁量基准是为了规范裁量权的行使，但同时应警惕行政执法人员机械地适用裁量基准。应当赋予行政执法人员对行政裁量基准的逸脱权，在裁量基准文本中普遍设置逸脱条款，并完善逸脱条款适用的决策和说明理由机制。将逸脱条款打造为沟通严格规则主义下遵守裁量基准与逸脱的现实需求之间的通道，同时发挥逸脱条款对裁量基准的内部检视作用，通过个案正义的检视推动裁量基准背后深层次追求的平等对待的实现。
一、问题的提出
2022年7月29日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），以建立健全行政裁量权基准制度，规范行政裁量权行使，此后，各地区各部门就裁量基准制定了一系列法律文件。
行政裁量一直是行政法学研究的重点，“行政法的精髓在于裁量”，“法律终止之处实乃裁量起始之所”，这些评论足见行政裁量的分量。虽然理想状态下，我们期望立法者制定完备的法律，但是人类认知的有限性以及社会变化的快速性无一不提醒我们，法律不可能也不应当面面俱到，法律规定的笼统和模糊是不可避免的。面对法律出现的空白，行政执法人员需要灵活地行使判断权和决策权，由此，行政裁量的出现具有合理性。
但是，面对行政裁量这一不受审查的自由空间，随之而来的是对其滥用的担忧。行政裁量基准正是在此背景下，行政机关对其行政权自我控制的一种方式。行政裁量基准的设定是为了规范裁量权的行使，防止裁量权的滥用，但是任何事物一旦产生，发展到了极限，就可能走向自己的对立面，行政裁量基准是为了规范裁量权，但同时也可能出现行政执法人员机械地适用行政裁量基准，怠于根据具体情况审慎判断从而作出适当的行政执法决定的情况，这同样不能实现规范行使行政裁量权的目的。因此，行政执法人员拥有对行政裁量基准的逸脱权是必要的。
所谓逸脱权，即行政执法部门及其执法人员根据个案现实而超越行政裁量基准的边界，选择不予适用或者变更适用裁量基准的决定权。逸脱条款是逸脱权的文本表现。虽然对于行政裁量基准是否具有法律拘束力学界仍有争论，但是行政裁量基准对于行政执法部门及其执法人员具有事实上的拘束力是不可否认的。现代政府建立在科层制的组织基础上，机构等级和多级权力层次构成一个严格的从上到下的权力等级链条。下级行政机关应当遵守上级行政机关的决定、行政执法人员应当服从行政机关的决定，以保证命令的执行，这是行政机关高效率的保障。行政裁量基准的制定者希望裁量基准得到遵守，科层制下评价考核的传导机制使得行政执法人员严格遵守行政裁量基准，但是行政执法人员根据个案情况，逸脱行政裁量基准而作出决定同样是必要的，有学者认为这是行政执法人员的一项义务——个别情况考虑义务。那么，如何在不破坏行政裁量基准权威的同时，保留行政裁量的灵活性？逸脱条款的设置实现了这一目的。通过逸脱条款这一通道，一方面柔化了基准文本要求严格遵守与逸脱现实需求的矛盾，另一方面逸脱同时也是对裁量基准的内部检视，通过个案的逸脱，发现需要修改的裁量基准条文。实践中，已有部分裁量基准的法律文件确定了逸脱条款的设置，本文期望通过对已有逸脱条款的分析，进一步促进逸脱条款的完善。
二、行政裁量基准逸脱条款存在的必要性
法律赋予行政以自由裁量权，行政裁量基准则是行政对裁量权的自我约束，行政裁量基准的逸脱条款又是对裁量基准的偏离，如果从这个角度分析，那么逸脱条款的建构本身充满矛盾。但从根本上，逸脱条款的设计正是同时考虑到行政裁量基准与行政裁量，实现对二者的平衡。行政裁量基准逸脱条款蕴含在裁量基准文本中，其基础是对行政裁量基准约束力的承认。同时，逸脱条款对行政裁量基准的越轨，更是深植于对个案现实的尊重，这是行政裁量存在的根基。
（一）
逸脱条款是对行政裁量基准的承认
所谓行政裁量基准，是行政机关在法律规定的裁量空间内，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。从本质上来说，行政裁量基准是法律的延伸，只不过这一规则制定的主体从立法机关转移到了行政机关自身。究其原因，法律的稳定性使得法律的规定不能过于详细，法律对行政裁量的控制能力有限，所以才有行政裁量存在的空间。相比于立法机关制定的法律，行政机关制定的规范则针对性更强，具有操作层面的优势。而且各国行政法领域均有数量庞大的由行政机关制定的规范，这些规范犹如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少数孤岛。由此，行政机关承担起约束裁量权恣意的任务，制定裁量基准以规范行政裁量的行使是合乎必要且自然而然的。
以法律为代表的规则之治受到世界各国的广泛拥护，背后体现的是人民对公平的渴望、对平等的追求。平等被推崇为法律的根本准则之一，平等体现为对所有社会成员权利赋予、义务设定、责任追究上的一视同仁。具体到行政法领域，即要求行政机关不能任性地作出行政决定，在同等情形中同等对待，反对歧视和反复无常。行政裁量基准即平等原则在行政裁量领域的投射，通过行政裁量基准，避免行政机关专断的裁量，将原本只存在于行政执法人员内心的裁量标准可视化，以客观的文本呈现，去除行政执法人员个人的好恶可能产生的不平等执法结果。行政裁量基准体现了行政机关对不合理的差别对待的限制、对行政平等原则的落实，反映了人民对公正执法、平等对待的不懈追求。
基于规制之治的价值以及由行政机关制定具体的规范来限制行政裁量的优势，行政裁量基准被寄予厚望，也确实实现了行政裁量的规范化。通过行政裁量基准的制定及其公开，行政执法部门及其执法人员裁量的行使过程更加透明，行政裁量的结果更加具有预测性，抑制行政执法人员任性裁量的冲动，对法治政府建设有巨大的推动作用。因此，行政裁量基准作为法治发展的要求，必须予以坚持并推进其完善。
逸脱条款虽然是对行政裁量基准的不予适用或者变更适用，但其属于行政裁量基准的一部分，其前提是承认行政裁量基准对行政执法部门及其执法人员的约束力，否则便没有必要讨论是否逸脱。行政裁量本就是行政执法部门及其执法人员合法行使的权力，法律赋予了行政执法部门及其执法人员此一裁量的空间，何来偏离之说。可见，逸脱条款的构建，并不是对行政裁量基准权威的破坏，而是使裁量基准更加贴合于个案的适用，使裁量基准在可预测的基础上兼具一定的灵活性。逸脱条款作用的发挥依附于裁量基准，如果裁量基准的“皮”之不存，逸脱条款这一“毛”将焉附？因此，逸脱条款的构建不是对行政裁量基准的弃置，而是在裁量基准基础上的探索。
（二）
逸脱条款是对个案现实的尊重
行政裁量基准作为法律的延伸，承袭了人们寄托于法律之上的价值。但是，以法律为代表的规制体系不可避免地存在局限性，在实现普遍正义的同时，并不当然实现个案正义。法律不可能为每个人单独立法，立法者眼中看到的是抽离了个别性的一般。行政裁量基准同样追求这种一般性，通过对过往经验的总结和对执法尺度的理性预设，实现行政裁量的一般标准的建立。但是个案情况恰恰是参差不齐的。行政执法部门及其执法人员只能在法律赋予的裁量空间中寻找适合个案事实的规定，不可能让个案事实适应法律的规定，法律的弹性空间正是为了应对个案的差异，这是行政裁量存在的根基，否则就会出现削足适履的怪象。行政裁量基准的制定压缩了行政执法部门及其执法人员的裁量空间，使得法律构建缓和一般与个别冲突的地带缩小，因此行政裁量基准能多大程度保证个案正义的实现值得深思。
法律强调普遍性，法律不可能为个人立法，但是行政执法决定正与法律强调的普遍性相反，行政执法决定直接面向特定的个体，是对个人的具体命令。如果在这一环节仍以一种标准化的程式作出决定，不考虑个案的具体情况，在行政执法中排除行政执法人员的因素，其沿袭的仍是严格规则主义的教条。严格规则主义是一种力图在司法活动中排除自由裁量的观念，是曾经欧洲大陆法系国家主导的司法观念。其认为规则体系已经足够完善，法官只需对照事实依规适用即可。而即使曾经掀起法典编纂运动的大陆法系各国，严格规则主义的立场也早已动摇。行政裁量本就是行政领域对严格规则主义的调和，如果将排除裁量的观念引入行政裁量基准的制定中，这在根本上是对行政裁量存在的消解。
逸脱条款的构建是在行政裁量基准的基础上对行政裁量的回归，是对行政裁量基准背后的严格规则主义的柔化。行政裁量着重人的因素，也即行政执法人员的能动作用。个别公正、灵活便捷，这是行政裁量的优势，也是以法律为代表的规则不能取代行政裁量的原因。无论行政裁量基准如何完善，行政裁量永远不会消失，行政裁量基准也不能以消灭行政裁量为目的，那么在行政裁量基准文本中设置逸脱条款这一通道就十分必要。通过逸脱条款这一管道，行政裁量基准得以从严格规则主义的约束中松绑，行政执法部门及其执法人员可以根据个案的现实调整行政裁量基准的适用，这既是对个案现实的尊重，也是对法律规范的尊重。机械地适用法律规范导致的个案不正义，即使仅是个别情况，也可能造成对整部法律文件价值的怀疑，毕竟法律等规范追求的一般正义是通过一个个具体个案的正义实现的。
三、现有法律文件中逸脱条款的规定
国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》在“准确规定行政裁量权基准内容”部分，明确提出了对行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查相关规定的细化量化要求。本文针对意见发布后，即2022年7月至今制定的相关法律文件进行检索，以“裁量”“基准”为关键词，获得现行有效部门规章1部、地方政府规章2部、部门规范性文件12部、地方规范性文件938部。其中法律文件名称中出现“处罚”的有792部，出现“许可”的有30部，出现“征收”的有1部，出现“确认”的有6部，出现“给付”的有3部，出现“强制”的有21部，出现“检查”的有29部。以下就这些法律文件中的逸脱条款进行分析。
（一）
行政处罚类裁量基准中的逸脱条款规定
行政处罚领域最早推出裁量基准的制度实践，2004年，浙江省金华市公安局即发布《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》。随着2021年行政处罚法的新修订，裁量基准的表述正式进入法律文本中。此外，在所有行政行为的裁量基准制定中，行政处罚领域的裁量基准制定实践遥遥领先，本文分析的953份法律文件样本中，专门对处罚作出规定的有792部，因此，有必要选取行政处罚类裁量基准，对其中的逸脱条款进行分析。
通过对有关法律文本的比较分析可知，已有部分行政裁量基准法律文件中明确了逸脱条款的设置，如中国地震局发布的《地震行政处罚裁量权基准适用办法》（中震规〔2024〕1号）第17条，国家铁路局发布的《国家铁路局铁路行政处罚裁量权基准》第18条，设置了两种情形，即当适用裁量基准可能出现“明显不当”“显失公平”，或者“适用的客观情况发生变化”，那么行政执法部门可以调整适用裁量基准的具体内容。这是一种概括性的逸脱权规定，赋予行政执法部门及其执法人员根据个案现实判断的空间，回归裁量的本意，也即根据自己的理解作出判断和处置。虽然有“明显不当”“显失公平”“适用的客观情况发生变化”等情态描述的限制，但是上述限制并无明确的标准，本身即具有模糊性，并不能构成行政执法部门及其执法人员适用逸脱条款的阻碍。因此，类似条款可以看作是行政裁量基准文本对逸脱条款的接纳。
部分行政裁量基准法律文件仅对个别情况的不予适用裁量基准进行了规定，如应急管理部发布的《应急管理行政处罚裁量权基准》（应急〔2024〕90号）。其第一部分第8条规定了不予处罚的情形，并给出了《应急管理轻微违法行为可以不予行政处罚事项清单（试行）》，特别说明了对于清单中未列明的违法行为也可以作出不予处罚的决定。虽然其并未概括性规定行政执法部门及其执法人员可以逸脱裁量基准，但是上述规定表明，该行政裁量基准的制定者已经意识到行政裁量基准无法涵盖行政执法可能面对的复杂情况，裁量基准必须面向未来，为可能出现的新情况预留空间。从对行政裁量基准不予处罚规定的逸脱及其背后作此规定原因的分析，可以看出，行政裁量基准的制定者已经认同了逸脱存在的必要性。
此外，大部分行政裁量基准法律文件规定了不予处罚、从轻、减轻、从重处罚的情况，如湖南省水利厅发布的《湖南省水行政处罚裁量权基准》（湘水发〔2024〕11号）、云南省生态环境厅发布的《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定（2023年版）》（云环规〔2024〕1号）、西藏自治区地方金融管理局发布的《西藏自治区地方金融领域行政处罚裁量基准适用规则（试行）》（藏金管〔2024〕11号）。这些规定既有助于行政执法部门及其执法人员根据具体案情选择相对应的裁量阶次，也在一定程度上为不适用某些具体的裁量基准提供了指引。以云南省生态环境厅发布的《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定（2023年版）》为例，其以违法行为持续时间、违法行为的改正时间、违法行为次数等因素划分了不同的裁量阶次，但是符合第7条从重处罚情形规定的“两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的”，可以从重处罚。此意味着作出行政处罚的执法部门及其执法人员可以逸脱裁量基准表中的具体处罚阶次。
（二）
非行政处罚类裁量基准中的逸脱条款规定
与行政处罚领域裁量基准如火如荼的发展相比，非行政处罚类裁量基准的供给十分有限，这从法律文件制定的数量便可窥见。相比于行政处罚领域发布的数以百计的法律文件，许可、征收、确认、给付、强制、检查等非行政处罚类裁量基准的法律文件相加尚不过百。行政处罚领域的裁量基准获得了更多的关注，有学者认为处罚更容易为公众感知，制定行政处罚裁量基准，一方面规范行政执法部门的权力，另一方面也对公众产生更加直观的或威慑或引导的作用。此外，非行政处罚类裁量基准通常是“捆绑式”制定，如北京市市场监督管理局发布的《北京市市场监管系统行政许可、行政确认、行政检查、行政强制、其他行政权力行政裁量权基准（试行）》（北京市监发〔2024〕37号），河北省卫生健康委发布的《河北省卫生健康行政检查、行政强制、行政许可、行政确认、行政给付裁量权基准》（冀卫规〔2023〕2号）。虽然文件对各行政行为均制定了单独的裁量基准表，但是这种打包式的规则输出，不免使人对高效率产出的规则能代表的合理性产生担忧。
行政处罚作为典型的负担行政行为，其裁量基准制定发挥的示范效应不仅影响同为负担行政行为的行政强制的裁量基准制定，对于授益行政行为的裁量基准制定同样具有辐射效应。行政处罚类裁量基准的制定思路从两个方面展开，一方面针对要件裁量进行情节细化，另一方面针对效果要件进行效果格化。情节细化体现在对违法行为发生的时间、地点、影响等的进一步规定，例如将污染物的排放地区分为生态红线范围以内、以外。效果格化则体现在对处罚金额等的进一步量化，例如对“处五万元以下的罚款”这一档次再行划分。
授益行政行为裁量基准的制定遵循了上述行政处罚裁量基准制定的逻辑。但是部分行政行为的裁量基准制定只能一边发力——情节细化。以行政许可为例，行政许可的效果要件较为确定，符合规定则给予许可，不符合规定则不予许可。相比于行政处罚，行政许可在效果端并没有可供选择的空间。因此，针对行政许可制定的裁量基准通常都是对要件效果的情节细化。如广西壮族自治区交通运输厅发布的《广西壮族自治区交通运输行政许可裁量权基准》（桂交规〔2023〕7号），其对交通运输行政许可的许可事项、设定依据、权限划分、审批条件、申请材料等逐一作了细化。
再以行政检查为例。《河北省卫生健康行政检查裁量权基准适用规则》第2条规定：“行政检查裁量权基准包括检查事项、法定依据、裁量因素、检查频次、检查频次特别规定、检查方式等内容。”其裁量因素主要是被检查医疗机构是否新成立、上一年度是否发现违法行为、上一年度违法行为的次数、上一年度违法行为是否受到行政处罚等，由此决定检查的频次、检查方式等。第12条明确了因“特殊原因”，可以增加或者减少检查频次，此即是对行政检查裁量基准的逸脱规定。可见，虽然外部对非行政处罚类裁量基准制定的投入不足，非行政处罚类裁量基准自身制定也存在困境，但非行政处罚类裁量基准的法律文件中也出现了逸脱条款。
综观针对各种行政行为制定的裁量基准，逸脱条款已经崭露头角，走进行政裁量基准的文本中。一方面可能基于行政裁量基准制定者未雨绸缪的智慧，另一方面也显现出现实对逸脱条款的需要。逸脱条款应当在行政裁量基准的制定中得到更加广泛的承认，将逸脱条款构建为行政裁量基准的一部分，通过逸脱条款完善行政裁量基准。
四、逸脱条款的完善
行政裁量基准的逸脱条款得到部分法律文件的认可，基于逸脱条款的现实意义，逸脱条款应当得到法律文件更广泛的承认，成为严格规则主义与裁量权的沟通通道、规则之治与人之自主性的结合通道、行政系统内部对裁量基准的审查通道。同时，为了更好发挥行政裁量基准逸脱条款的作用，应当完善逸脱条款的配套机制，从逸脱条款适用的决策机制与说明理由机制入手，一方面借助决策机制再次对逸脱条款的适用进行审核，另一方面通过说明理由机制加强对逸脱条款适用的支撑。虽然上述机制是对逸脱条款适用的限制，但是逸脱条款的审慎适用无疑有助于逸脱条款获得更广泛的接受。
（一）
明确行政裁量基准的逸脱条款定位
逸脱条款出现并存在于行政裁量基准的法律文件中，体现出裁量基准的制定者在严格规则主义与裁量权之间的平衡。适用逸脱条款的前提主要是遵循裁量基准可能导致明显不当，也即无法实现个案的正义。裁量基准的制定虽然立基于行政执法部门的经验总结，但其仍然是一种抽象的立法式概括，是通过对已经发生的情况提取公因式，以归纳出对未来可能出现情况的应对方法。要求行政执法部门必须严格适用这样的裁量基准以应对复杂多变的执法状况无疑是不现实的。严格规则主义的进路在立法环节即已被证明失效，正是在法律无法提前安排一切社会中可能出现的情况的前提下，法律赋予了行政执法部门裁量的权力。因此，裁量基准一方面作为一种严格规则主义的延伸，需要得到行政执法部门及其执法人员的遵守，另一方面也不能忘记其存在的基础，如果没有裁量的存在，裁量基准也不复存在的必要。而逸脱条款的设置则成为沟通严格规则主义与裁量权的通道。逸脱条款的存在就是对严格规则主义的变通，是在一定程度对裁量权自由的恢复。
逸脱条款在行政裁量基准文本中的确定，中和了行政裁量基准对行政执法人员价值的忽视。行政裁量基准是在行政机关执法经验与教训的基础上制定的，有约束行政裁量权之意，恐其滥用。其预设了这样一个前提，即行政执法部门及其执法人员会运用行政裁量以便自己的工作变得更加简单，而不是为了行政相对人的合法利益，这体现出的是行政机关对其执法部门及其执法人员的不信任。因为不信任，所以削弱了行政执法部门及其执法人员的自主权。但是，当行政执法部门及其执法人员面向民众时，拥有更大程度行政裁量自主权的行政执法人员能为执法对象提供更加个性化的方案，最终呈现出更好的执法效果。因此，在行政裁量基准的文本中，应当为行政执法人员自主性的发挥留下信任的空间，允许其在裁量基准不能满足现实中个案的需要时，跳出裁量基准的限制，作出更合理的执法决定。
此外，逸脱条款还可以成为行政系统内部对裁量基准的审查通道。将行政裁量基准的审查寄希望于司法审查是不现实的。一方面，法院对行政裁量基准的审查是相当克制的。行政裁量是在法律所设定的范围内，行政执法部门及其执法人员根据个案现实作出的判断。立法尊重行政执法部门及其执法人员的判断，因此创设了行政裁量这一空间，司法没有理由不尊重行政执法部门及其执法人员的选择。虽然现今法院在审查行政行为合法性的同时，也在一定程度上审查其合理性，但对于具有经验理性与形式理性的行政裁量基准，身处外部的法院与法官很难证明其违反了合理性。另一方面，相比于法官，行政执法人员与行政裁量基准的联系更加紧密，适用也更加频繁，由其承担对行政裁量基准的检视具有先天的优势。行政执法人员身处行政系统内，对行政裁量基准的检视更加直接便捷，具有更强的专业基础，也更有利于对相对人的保护。如果等到相对人发起行政诉讼来推动对行政裁量基准的审查，无疑是对相对人时间、精力的大量消耗。逸脱条款的设置则正好能发挥对行政裁量基准的内部检视功能，通过对具体个案中裁量基准逸脱情况的总结归纳，推动行政裁量基准的调试更新。
（二）
逸脱条款适用的限制
虽然行政裁量基准是一种预先设定的规则理性，但其制定的基础同样包含了行政执法部门及其执法人员的经验总结。不可否认，适用行政裁量基准是行政执法实践的常态，逸脱适用不能也不应当成为普遍情况，因此，对这类条款的适用应当设置一定限制。通过对行政裁量基准的相关法律文件的分析，本文认为应当将逸脱条款适用的决策与说明理由作为对逸脱条款适用的限制机制，以使得逸脱条款更好发挥其作用。
1.逸脱条款适用的决策机制
在确定符合逸脱条款适用的条件后，应当由谁来最终决定逸脱条款的适用，此即逸脱条款适用的决策机制需要解决的问题。相较于适用裁量基准，适用逸脱条款的决定应当经过审慎的考虑。通过对部分裁量基准文本进行分析，现有逸脱条款适用的决策权规定较为分散，主要为本机关集体讨论决定、本机关主要负责人批准决定、本机关主要负责人批准或集体讨论决定、报请裁量基准制定机关批准决定的模式。本文认为，应当确定本机关主要负责人批准或集体讨论决定的二元选择模式。
主要负责人批准的决策机制是行政首长负责制的体现。行政首长负责制下，行政机关的所有成员对行政首长负责，行政首长对本机关的事务具有最终决策权，并对其决策向民意机关负责。由主要负责人批准的决定模式，可以发挥其灵活迅速的特点，同时也符合我国行政系统的制度设计。无论是行政处罚类还是非行政处罚类的执法决定，其作出均有时限规定，由主要负责人批准以决定是否适用逸脱条款符合行政执法决定作出的时效性要求，避免了程序的拖沓阻碍相关执法部门及其执法人员适用逸脱条款。此外，行政执法部门及其执法人员适用逸脱条款的一大阻碍是逸脱裁量基准将受到内部考核机制的否定性评价。为了保障裁量基准的适用，相关的法律文件中多规定了对行政执法部门及执法人员裁量基准适用情况的评议考核、执法监督、不适用裁量基准出现严重后果的责任追究等，以通过这些配套制度落实裁量基准的执行。通过主要负责人批准，可以免除来自行政系统内部施加于执法人员的压力。
集体讨论决定的决策机制是我国公权力结构体系广泛运用作出决策的方式，具有科学决策、民主决策的制度优势。通过集体讨论决定是否适用逸脱条款不仅具有制度基础，更具有实质优势。一方面，通过对部分裁量基准文本分析，已有许多行政处罚类裁量基准文本规定了减轻处罚或者不予处罚应当经过部门负责人集体讨论决定，对于情节复杂的违法行为给予处罚，也应当经行政机关负责人集体讨论决定。这些规定为逸脱条款的集体讨论决定机制提供了基础。另一方面，集体讨论决定集众人之智，从更广泛的视角为逸脱条款的适用背书，使得逸脱条款的适用更加具有合理性。
主要负责人批准或集体讨论决定这两种模式并不矛盾，二者各有其适用的场域，二元选择模式可以集二者之长为逸脱条款适用保驾护航。即使集体讨论决定，在我国行政首长负责制的组织架构下，主要负责人同样不失其决定权。即使是主要负责人批准，那种独断专行式的决定方式也不复存在，其要在集体智慧的基础上作出决定。因此，在民主集中原则下二者并不存在根本的矛盾。主要负责人批准或集体讨论决定各有其适用的场域，将选择权交由作出行政执法决定的部门进行具体判断，有助于逸脱条款更加便利的适用。
2.逸脱条款适用的说明理由机制
行政行为的说明理由制度目的之一是对行政权力进行制约。权力行使若不说明理由，那么专断、任性就不可避免。因此，当行政执法部门及其执法人员通过行政裁量将可供选择的行政执法选项具体化为行政执法决定时，应当说明理由。行政裁量基准将行政执法部门及其执法人员的裁量过程通过法律文件予以客观化，通过选择具体的裁量基准即完成了对裁量的理由说明，这在很大程度上减轻了行政执法部门及其执法人员说明理由的任务。当行政执法部门及其执法人员对裁量基准进行逸脱，必须负担起额外的说明理由任务，以证成逸脱行为的正当性。
传统上，对行政行为的说明理由并没有过高的要求。在最高人民法院“郴州饭某堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案”中，最高人民法院认为复议机关“仅简单以构成重叠即作出撤销决定”，未进行充分说理，同时表明“人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明，应当给予充分尊重”。此案涉及的虽然是行政复议的说明理由，但基于行政程序的统一性，对行政执法行为的司法审查，其说明理由程度要求可见一斑。但是在适用逸脱条款时，如果仅以“符合行政处罚法等法律法规规定的不予行政处罚”为理由，显然无法证成适用逸脱条款的正当性。传统上，对行政行为说明理由的要求不高，主要受制于行政执法案件数量庞大，要求行政执法部门及其执法人员详细说明理由，与行政活动高效率要求不符。但是在逸脱条款适用的场景下，说明理由应当具有更高程度的要求。一方面，行政执法部门及其执法人员适用逸脱条款是少数情况，对这些案件的执法决定作更高标准的说明理由要求，不会给行政执法部门及其执法人员带来巨大的负担。另一方面，适用逸脱条款面临着对已经过形式理性和经验理性检验的裁量基准不予适用，是对已有路径的抛弃、对新路径的开拓，如果没有足够的支撑，将难以证明新的路径可以走通。只有在充分说明理由的基础上，逸脱条款的适用才得以成立，同时为后续同类的逸脱提供援引的典范。因此，逸脱条款的适用不仅需要说明理由，更需要提高说明理由的标准。
结语
行政裁量基准缘起于对行政机关享有裁量权的控制，但是如果裁量基准因此而将消灭裁量作为目的，那么裁量基准之路注定将走向失败。逸脱条款作为裁量基准基础上对行政裁量自由度的恢复，应当在行政裁量基准的法律文本中得到更广泛的确认。通过逸脱条款这一通道，沟通严格规则主义与裁量权、规则之治与人的自主性，并发挥逸脱条款作为行政系统内部裁量基准的审查机制作用，使得行政裁量基准更加完善，最终实现行政执法的个案正义。
原标题：《刘宇君｜行政裁量基准的逸脱条款研究——基于953份法律文件的分析》
