【案情简介】
2017年7月3日，某市城南办事处火炬村张某等六村民向泰州市医药高新区法院（下称一审法院）提起行政诉讼，称不知自己所住房屋宅基地被征收，且被出让给某市顺达保安有限公司（下称顺达公司），请求法院判令撤销颁发给顺达公司的案涉土地使用权证。
【调查与处理】
一审法院审理后，适用《土地登记规则》第十条之规定，认为我局应当要求办证申请人（顺达公司）在提供土地权属证明的同时应当同时提供地上附着物权属证明，因此认为我局在办证时未尽合理审慎义务，作出撤销靖国用[2006]第188号国有土地使用证中涉及张某、徐向萍、张金宏、吴建成、季荣成、严锁章房屋所占土地的登记的行政判决。
我局收到判决书后，认为一审法院判决法律适用有误，遂向泰州市中院（二审法院）提起上诉，二审法院审理后认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定了与行政行为有关的两类人不服行政行为的，可以提起诉讼。一是行政行为的相对人，即行政行为具体指向的人，二是其他与行政行为有利害关系的人。本案中，张某等六人显然不是涉案行政行为的相对人，则其提起诉讼，就应当是与行政行为具备“利害关系”。所谓“利害关系”，通常亦是指法律上的权利义务关系：第一，这种法律上的利害关系，是一种法定的权利义务关系，是行政实体法中确定的权利义务关系；第二，这种法律上的利害关系必须直接或者间接影响到公民、法人或者其他组织的权利义务。根据本案查明的事实，张某等六人房屋所在的土地早在2004年就已经江苏省人民政府批准征收为国有，从江苏省人民政府的批准文件生效之日起，包括张某等六人在内的原集体土地使用权人所享有的集体土地使用权即已灭失，被张某等六人既已丧失了土地使用权，则对后续土地使用权的转让、出让等行政行为也就不再具有法律上的利害关系。申言之，对于本不属张某等六人所有的土地，无论相关行政部门将该土地处分给任何人，张某等六人等均无权干涉，亦无权就处分土地的行政行为提起诉讼。这种“利害关系”属于法律上的利害关系，即是法定的权利义务关系，其他任何人包括法院均无权赋予，一审法院认为如不赋予张某等六人利害关系，就可能损害张某等六人对房屋的合法占有等合法权利的观点，无法律依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。据此，我局将涉案土地登记给顺达公司的行为与张某等六人不具有利害关系，对张某等六人的合法权益不产生实质性影响，依法应驳回张某等六人的起诉。最终二审法院以一审法院认定事实清楚，但适用法律不当，且结果错误，依法予以纠正，裁定撤销一审法院（2017）苏1291行初226号行政判决；驳回张某等六人的起诉。
【法律分析】
我国关于土地使用权“净地”出让的规定首次出现在2007年9月8日国土资源部出台的《关于加大闲置土地处置力度的通知》中，在此之前对“毛地”出让的行为并无其他法律法规的约束，且顺达公司土地登记不应当适用《土地登记规则》第十条初始登记的规定，而应当使用《土地登记规则》第二十六条以出让方式取得国有土地使用权的相关规定，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。因此，顺达公司在取得土地使用权出让批文后，持相关材料申请办理土地证，我局适用《土地登记规则》第二十六条的规定给顺达公司办法国有土地使用权证的行为合法。
【典型意义】
深入剖析本案，我们可以发现本案有几个值得探究的地方，第一，虽然二审法院撤销了一审法院的判决，但是 “毛地”出让是特定时期的产物，当时土地出让制度尚不健全，且背后常存在受让人与当地政府签订的土地使用协议这一合同关系，一旦拆迁无法如期完成，企业项目不能及时实施，极有可能导致项目搁浅，使得政府和受让人都蒙受巨大损失，同时带来土地闲置以及社会不稳定因素增加等后果。第二，虽然国家层面多次出台政策文件要求“净地”出让，但是却没有对应的违反“净地”出让规则后的罚则，但由于经济社会的飞速发展，招商引资、旧城改造等政府项目涉及情况复杂，产生了很多历史遗留问题，特别是“毛地”出让会引发很多的社会矛盾，因此地方政府要慎用甚至是尽量不用“毛地”出让，以防止带来无穷后患。第三，国有土地使用权出让后申请登记是否侵犯未搬迁完毕住户土地使用权的问题，经过本案的判定，明晰了自土地征收后，土地所有权从集体所有转变为国家所有，在未侵害未搬迁人房屋所有权的基础上，如何处置国有土地使用权，与未搬迁人不存在利害关系，而且对于以登记等借口实则为搬迁寻求谈判筹码的行为起到了警示作用。
