北京市平谷县人民法院调研发现，近年来作为人民法庭承办的传统类型案件如婚姻家庭纠纷（主要为离婚纠纷），物权纠纷（主要为相邻关系纠纷），生命权、健康权、身体权纠纷（主要为打架案件）数量一直居高不下。特别是物权纠纷，主要为邻里之间排除妨害纠纷以及由此引发的财产损害赔偿纠纷在2014年上半度的受理数量已经超过或接近过去两年的全年受理数量。以北京市平谷县人民法院金海湖法庭受理物权类纠纷案件的数量为例，2012年度为118件，占全部案件的21.7%；2013年度为103件，占全部案件的15.1%；2014年的上半年度，北京市平谷县人民法院金海湖法庭的物权类纠纷案件的受理数量就达到116件，占全部案件的26.9%。
北京市平谷县人民法院经调研认为这些传统纠纷持续增长的原因除经济社会发展等方面的深层次原因外，在很大程度上，与基层组织纠纷解决能力薄弱、相关部门没有担负起应有职责有很大关系。为此北京市平谷县人民法院对基层组织调处矛盾工作情况进行了调研，以便发现其中的问题，分析存在的原因，为寻求解决措施提供借鉴，下面将调研结果总结如下：
一、基层组织调处矛盾工作的现状
基层组织调处社会矛盾的主要方式是人民调解，这是维护社会稳定的第一道防线，是当前构建和谐社会的基础工作。1982年《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。在调研中发现，我市为充分发挥基层组织化解社会矛盾的作用，在基层组织中专门设立了民调办公室、治保办公室，并且在司法所的牵头下在基层组织中还设立了法律服务中心，这些措施在一定程度上为化解社会矛盾，维护社会稳定做出了积极贡献。
但是，在调研中同时发现，目前基层组织在调处基层矛盾的人员配备、物质保障、硬件设施、制度规范等方面都存在较多问题，以致相关人员在工作中缺乏积极性和责任心。在审判工作中，当法官向当事人问及“相关部门给解决过么”的问题时，很多当事人的回答是“先去村委会的，但是村委会让我们自己协商或去法院起诉”。也就是说，大多数纠纷发生后，基层组织往往没有担负起应有的调处责任，而是简单说和一下后或直接地将矛盾推向了司法这一最终的解决途径。另外，从平谷县人民法院的收案情况来看，确认人民调解协议效力的案件可谓凤毛麟角。基层组织管理能力的弱化及其化解社会纠纷职能的缺失，已经成为一大社会问题。
二、基层组织调处矛盾能力弱化的原因
在调研中我们发现，基层组织调处矛盾能力弱化主要有以下几个方面的原因：
（一）经济利益驱动下社会矛盾复杂化。随着经济的发展，各种经济利益不断调整，群众维护权益的意识日益增强，导致社会矛盾复杂化，形成了与基层组织调处能力之间的张力。这主要体现在三个方面：一是，社会矛盾新型化。随着社会的发展，社会矛盾纠纷不仅仅包括传统的婚姻家庭、赡养抚养、打架斗殴、民间借贷等，还涉及到旧房改造、拆迁安置、新农村建设等重大政治性问题。二是，社会矛盾主体多元化。过去矛盾纠纷的主体主要是公民个人之间、邻里之间，但目前公民与法人、公民与行政组织及部门之间的矛盾也不足为奇。三是，社会矛盾突发化。在经济快速发展的过程中，经济利益具有了更大的隐蔽性，一旦这种隐蔽性被识破，就会表现为与该利益相关的社会矛盾的爆发。目前，要求确认房屋买卖协议无效、所有权确认纠纷等案件的快速增加就说明这个问题。
（二）基层组织相关人员缺乏调处矛盾的热情和能力。一方面，在现实工作中，基层干部“怕得罪人”的心理普遍存在，不愿直面纠纷。比如相邻关系案件，很多当事人在纠纷产生后会找到村干部来解决，而相当多村干部担心一旦处理不好，容易遭致一方不满，既不深入调查，也不愿负责任的拿出解决意见，有的连纠纷是怎么回事都不听，就直接让当事人去诉讼。甚至，在法院进行调查时，村委会或村干部也对相关事实进行隐瞒或不愿在调查笔录中签字。有时，双方当事人若都去找村干部开具证明，有些村干部甚至会开具相互矛盾的证明，给法院工作造成障碍。另一方面，少数干部的不良作风甚至违法犯罪行为，损害了基层干部在群众中的威信，减弱了基层干部对群众的号召力、凝聚力和说服教育力。另外，基层组织相关人员法律知识不足，矛盾调处技能缺乏，所以他们往往是从习惯和道德的角度进行说理教化，很难从法律的角度分析证据、认定事实、界定责任，最终的处理结果可能难以让人心服口服，同时矛盾的化解也缺乏权威性和稳定性。
（三）基层组织矛盾调处工作需要的政府投入不足。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解人员的补贴经费，由村民委员会自行解决。目前各乡镇政府财力薄弱，根本抽不出资金来支持人民调解工作，村委会更难落实人民调解工作的工作经费和补贴。调解人员的报酬得不到解决，严重影响了其工作积极性，村级人民调解员队伍不稳定，人员调整较为频繁，少数地方的调解委员会如同虚设，无法发挥应有的作用。
（四）基层组织矛盾调处工作缺乏规范有效的制度保障。目前基层组织矛盾调处工作缺少调解工作原则、工作流程、工作纪律等方面的具体规定，所以调解工作随意性过大，程序不规范，也极少形成规范的书面工作材料。同时，对基层干部调处纠纷没有激励机制，干好干坏一个样，难以调动基层干部的工作积极性。
（五）群众维权意识增强而法制观念相对淡薄。随着人民群众物质和文化生活的不断提高，群众对个人利益的高度重视和要求受尊重的思想明显增强，维权意识不断提高，但法制观念仍相对淡薄。当出现利益磨擦或者矛盾纠纷时，他们本来可以通过合法的途径解决，却往往通过不正当甚至违法的方式寻求解决，而他们自身却又认识不到行为本身的违法性和社会危害性，所以给基层组织的调处工作带来很大难度。
三、增强基层组织矛盾调处能力的几点建议
作为化解矛盾纠纷的第一道防线，农村基层组织能否有效发挥职能，对于构建社会主义和谐社会意义重大。为此，我院认为应当采取以下措施，加强基层组织建设，促进基层组织充分发挥纠纷化解职能。
第一，相关领导机构要高度重视落实责任。相关领导机构要重视基层组织建设，注重加强基层组织调处矛盾能力，把它们作为维护社会稳定的一项重要工作来抓。一方面，要明确基层组织特别是农村集体组织的职能，将调处矛盾工作落实到基层组织的具体人员身上，明确其工作职责，规范其工作形式，强化其责任心；另一方面，要给予基层调处矛盾工作以人力、物力、财力方面的支持，保证人员配备、基础设施以及工作经费的规范化，创造良好的工作条件。
第二，建立健全基层组织矛盾调处工作规范。为了使基层组织的矛盾调处工作切实得以落实，并且将工作做到细处做得规范，应该明确调处工作的原则、规则、程序及相关纪律。进行调处工作的，要形成书面笔录材料，作为考核依据及今后工作的参考。同时，作为工作的铺垫，基层组织应当定时开展社会矛盾排查调处活动，以便对社会矛盾提前预防、提前发现、提前解决，将矛盾消除在萌芽状态。另外，对于排查发现的问题要进行梳理分析，找出矛盾发生的原因，总结调处矛盾的经验教训，为后期类似问题的解决提供借鉴。
第三，政府相关部门应加强对基层干部的培训。政府相关部门应该有意识地提高基层干部的法律素养和增强其调处纠纷的技巧。相关部门可以有计划地对司法所干部、村民调干部和大学生村官等进行法律专业知识课程培训，同时可以与人民法庭协作，通过庭审观摩、典型案例经验介绍等多种方式，向他们传授法律知识和调解经验，提高其化解纠纷的能力。同时，也可以不断增强基层村干部的法制观念教育，不断提高其遵纪守法、服务基层的自觉性，真正从源头上预防农村干部职务违法犯罪行为，树立基层组织的威信。
第四，政府部门应建立健全激励及考核机制，调动基层干部的工作积极性。镇政府应将民调工作的成绩纳入考核指标，并且对民调工作搞得好的干部和组织，给予物质及精神奖励；对工作不积极、业绩差的干部和组织，也要给予一定惩罚并提出批评，奖优罚劣，以此充分调动基层组织和干部的工作积极性。充分调动起村干部的积极性，让他们主动负起责任，尽力把群众纠纷化解在萌芽阶段，即使化解不了，也为下一步的审判工作打下基础。同时，相关管理部门要允许法庭、司法所等矛盾调处机构，对基层组织矛盾化解工作的考核提出参考性意见。
第五，人民法庭发挥主动性定期进行普法宣传教育。定期到群众中进行普法宣传活动，将与人民群众利益切实相关的法律法规和政策告诉群众，增强他们的法律意识及诉讼风险意识，使其能在法律框架内谋求自己的利益。同时法庭可以在纠纷多发的村设立巡回审判点，定期到村里开庭，对群众进行普法教育，增强他们的法律意识，自觉避免纠纷的发生。同时，通过教育，使群众在发生纠纷后能够正确对待。
第六，建立人民法庭与司法所、派出所、村委会分工协作的纠纷解决联动机制，多角度地化解纠纷，维护辖区的和谐安定。
四、结语
基层组织贴近群众，能及时发现矛盾纠纷的苗头和发展趋势，同时对矛盾发生的背景情况也较为了解，能够更好地找到化解矛盾的突破口。同时基层组织调解矛盾的成本低、时间短，同时方式更为灵活，能在化解矛盾的同时不至于伤害双方当事人的和气。充分发挥基层组织的这种矛盾纠纷分流化解功能，可以在一定程度上减轻法院的工作压力或为法院审判工作提供铺垫，以便法院集中有限的工作精力和司法资源重点解决疑难复杂的案件，保证案件审判的质量和效率。同时，法院也应积极加强与基层组织的交流沟通及合作，听取基层组织的意见，给予基层组织法律指导，实现法院和基层组织化解矛盾的优势互补，更好地维护社会的和谐稳定。
（作者单位：北京市平谷县人民法院金海湖法庭）
