应对新冠疫情防控政府实施“应急临时征用”若干法律指导意见

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发布时间：2024-02-08 05:09

针对当前防控新型冠状肺炎疫情需要, 各地政府及部门开展了相应的行政征用应急工作。政府需要紧急征用酒店、其他适合的场所作为医学观察隔离人员居住或其他防控用途，需要征用交通工具、防控物资，需要调集人员提供公共服务，调集企业的生产能力以保障物资生产，政府及其部门采取前述应急征用措施时，应遵循合法合理、比例原则等行政法基本原则，选择与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应且有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施，依法、依规办理应急征用行政事务。

考虑到国家层面出台的应急征用相关规定在地方的做法尚未成熟和细化，广东恒生律师事务所行政法律部律师通过梳理现行各层级相关规定（地方规定以广东省为主），为政府采取应急征用的做法提出一些指导意见，同时拟订了人民政府应急征用决定书（样式一）、（样式二）、应急征用场所（物品/设施清单，样式一）、（样式二）、应急征用物资（场所）返还情况确认书、应急征用物资（场所）补偿金额认定单等应用文件样式，为当前防控疫情贡献法律人的专业之力。

一、应急征用的定义

目前我国法律没有对应急征用进行专门法律界定，但根据应急管理的法律规范要义，可以梳理出应急征用的基本涵义，即人民政府为有效应对重大突发事件，依照法律规定的权限和程序，暂时使用单位或个人的物资、场所、调集公共服务人员、生产能力等用于应急救援工作，并给予合理补偿的行为。

二、应急征用的法律规范依据

（一）法律

1.《中华人民共和国宪法》

第13条国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

2.《中华人民共和国物权法》

第44条因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。

3.《中华人民共和国传染病防治法》

第45条根据控制疫情需要，县级以上人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

4.《中华人民共和国突发事件应对法》

第12条有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。

第52条履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

5.《土地管理法》

第2条国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

（二）广东省地方性法规、地方规章和规范性文件

1.《广东省突发事件应对条例》

第37条县级以上人民政府依法实施应急征用，应当向被征用的单位或者个人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。征用令包括征用单位名称、地址、联系办法、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。单位、个人的财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和省的有关规定给予补偿。

2.《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》

第3条依法实施应急征用或者采取突发事件应对措施的县级以上人民政府是应急补偿的责任主体，财产被征用或者因突发事件应对措施而造成财产毁损、灭失的公民、法人和其他组织是应急补偿的受偿主体（以下简称受偿人）。

3.《江门市突发事件应急征用和补偿办法》

第3条本办法所称应急征用，是指县级以上人民政府为应对突发事件，依照法律规定的权限和程序，暂时使用单位或个人相关物资、场所的行为。

4.《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法（试行）》（惠府办〔2014〕4号）

可见，应急征用的法律规范国家层面的法律依据有《宪法》、《物权法》、《传染病防治法》、《突发事件应对法》和《土地管理法》，省内的依据包括广东省性法规和规章，江门市、惠州市更进一步规定了具体的实施办法，可供其他地方参考。

三、适用应急征用法定前提

根据上述《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国传染病防治法》等法律规定，发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的紧急处置，以及其他为了公共利益需要的情形，政府可以启动应急征用。

四、应急征用的决定主体

1.县级以上人民政府有权作为决定主体

《中华人民共和国传染病防治法》第45条规定：“根据控制疫情需要，县级以上人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

2. 针对传染病疫情防控，政府职能部门不属于应急征用的决定主体

《中华人民共和国突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”第52条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”

根据前述《突发事件应对法》的规定，征用主体包括人民政府及其部门，而从《传染病防治法》的规定来看，只有“县级以上地方人民政府”（包括“县”“自治县”“县级市”“市辖区”“旗”）能够作出临时征用决定，县级政府的职能部门及其派出机构、乡镇人民政府、基层群众自治组织以及其他组织无权作出这样的决定。鉴于《中华人民共和国传染病防治法》(2013修正，2013年06月29日发布)，《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日起施行，前者系新法及特殊法，对发生传染病疫情，应当适用传染病防治法的规定，即应由县级以上人民政府作出征用决定。

3. 防疫指挥部可以自己名义做出征用决定

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第8条规定“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”、第48条规定“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”，突发事件应急中，人民政府成立防疫指挥部作为临时指挥机构，其有权做出法定权限范围内的突发事件紧急措施，由此产生法律责任由人民政府承担，故防疫指挥部法有权以自己或人民政府名义做出征用决定。

4.政府职能部门经政府批准可以作出征用决定

考虑到应急征用事项的特殊性和紧迫性，县（区）人民政府部门经向人大常委会备案后，可以委托政府职能部门就该部门职权范围内的物资、场所、生产能力等征用或人员调集发布征收（调集）决定。

五、应急征用的实施主体

我国《传染病防治法》规定人民政府可以作为征用主体，而政府做出征用决定之后，需要落实具体实施部门，目前国家及省没有出台实施办法，江门和惠州有出台相关实施的规范性文件可借鉴参考。根据各职能部门的事项管辖权，征用实施单位可以按照以下原则予以确定，也可以人民政府另行指定：

1.粮食、能源的征用由发展改革行政主管部门负责实施；

2.医疗机构的征用由卫生行政主管部门负责实施；

3.药品、医疗器械的征用由食品药品监督管理部门负责实施；

4.食品、饮用水、衣物、棉被等救灾物资的征用由民政行政主管部门负责实施；

5.交通设施设备及运输工具的征用由交通运输行政主管部门负责实施；

6.建设工程机械的征用由建设行政主管部门负责实施；

7.市政工程维护机具的征用由市政公用事业行政主管部门负责实施；

8.体育场馆的征用由体育行政主管部门负责实施；

9.酒店、宾馆的征用由旅游行政主管部门负责实施；

10.广场的征用由其所在地区人民政府街道办事处负责实施；

11.农村集体土地使用权的征用由自然资源主管部门负责实施；

12.企业生产能力的征用实施一般是经信部门或其他对口的生产监督管理部门负责；

13.其他征用由相应的主管部门负责实施。

六、应急征用的范围

《中华人民共和国传染病防治法》第45条：“根据控制疫情需要，县级以上人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”规定。“本行政区域内”仅是限定应急征用的征用范围只能是本级机关行政权管辖范围，不能超越行政区域实施征用。

七、应急征用的对象

根据《中华人民共和国传染病防治法》第45条、《中华人民共和国突发事件应对法》第12、52规定，应急征用的对象包括：房屋、交通工具、场所以及相关设施、设备和其他物资。具体可能涉及下列物资和场所等：

1.生活必需品：食品、饮用水等。

2.医疗机构、医疗用品。

3.交通、通讯设施：交通工具、工程机械、通信设施等。

4.用于应急的其他物资：能源、燃料、工程材料、器材设备等。

5.场所：宾馆、文化场馆、体育场馆、车间仓库、生产场地、广场、学校、民防工程。

6. 农民集体土地使用权。

7.其他用于应急处置和应急救援的必要物资和场所。

八、征用财物的返还

根据《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》第11条的规定，在应急响应结束后，相关人民政府应当在两个工作日内确定补偿单位，督促相关部门按规定将征用财产及时返还被征用人，并将财产征用、返还、毁损和灭失情况书面报送补偿单位。原则上，返还财物的时间应当是在应急任务结束后及时归还。

九、征用程序

经结合广东省应急条例、江门市做法及其他省份地级市的一些做法等，我们总结目前办理征用的程序，主要分如下几步：

（一）应急财产征用计划内部决策：

政府职能部门作为防疫工作责任单位向政府应急管理部门申报应急财产征用计划，经内部决策程序同意后，由政府或经政府授权征用实施部门制作《应急征用决定书》。

（二）做出应急征用决定书（通知书）。

征用主体依法做出制定征用决定书（通知书），并确定具体实施征用单位，落实征用执行人员。所制定征用决定书（通知书）应当载明单位、用途、时间、地点、期限、实施单位以及被征用主体、征用对象、型号、数量、新旧状况等要素的描述。

（三）制作送达回执，履行送达程序。

将征用决定送达给被征用人，送达回证需写明征用单位、被征用人、具体执行人员等, 执行人员还应当当场宣读征用决定内容、配合完成征用义务等。如情况紧急的，无法当场送达征用决定的，可以先口头送达，但事后48小时补回手续。

（四）实施征用。

制作征用清单、调集人员清单，与被征用人办理征用场地、物资等清点交接手续，签收征用清单或人员清单，并做好相应的登记造册工作。应急征用确认清单（凭证）一式两份，双方各执一份。被征用物资、场所由市、辖市（区）人民政府或者其指定的部门统一管理和调遣，并张贴或者悬挂人民政府应急征用标志。被征用人收到应急征用决定书或者紧急征用通知后，应当立即配合征用实施单位将被征用场所、物资等按时送达指定地点或者清理被征用场所，并配备必要的操作人员、后勤保障人员。

实施征用过程，如被征用人不配合，可以依法强制执行。

（五）财产返还、评估与补偿。

参考部分地市的做法：征用完毕或者应急响应结束后15个工作日汇报征用、调用情况，通知被征用人收回被征用财物，如财物已毁坏或发生直接费用的，出具相应的证明。征用单位在应急响应结束后2个工作日确定补偿单位及落实、监督补偿工作。征用实施单位在应急响应结束后7个工作日书面通知被征用人提交申请补偿所需资料，依法在网络、媒体公告。补偿审核过程中，对应拟补偿的财物，需要进行市场评估的，可委托具备相应资质的中介机构进行评估，待评估结果完成后再行办理。补偿结果应及时社会公众进行公示，如社会公众有意见的，及时评议，异议成立的，应对补偿结果进行调整。

十、应急征用的补偿

（一）补偿主体

《中华人民共和国传染病防治法》第45条明确规定征用需要给予补偿，但没有规定补偿的标准。广东省对此进行细化规定，根据《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》第3、4、6、7条的规定，依法实施征用的人民政府是补偿责任主体。

（二）补偿原则

按照“谁实施应急征用、谁确定补偿单位”的原则由有关人民政府确定应急补偿单位，遵循合法合理、补偿直接损失、补偿实际损失的三大原则对被征用人进行补偿。

（三）补偿方式

应急补偿采取货币补偿方式。

（四）补偿范围

补偿单位在与受偿人充分协商的基础上可以委托具有资产评估资质的中介机构进行财产损失评估。

1.财产毁损但经维修能够恢复使用功能的，补偿金按必要维修费用支出并综合考虑财产保险等因素确定。

2.财产无法维修或经维修无法恢复使用功能、灭失或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额应在综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值和保险赔偿金等因素后确定。

（五）补偿方案

作出应急征用的人民政府应制定或授权职能部门制定补偿方案，明确补偿程序。

（六）补偿期限

一般情况下，征用实施单位应当自办理完返还交接手续之日起30个工作日内，对有权获得补偿的被征用单位或者个人实施补偿。情况复杂的，经同级人民政府批准，可以延长至60日。

十一、其他注意事项

（一）应急征用应遵守比例原则

《中华人民共和国突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”，政府应对突发事件而进行应急征用需要坚持提前统筹、就近征用、均衡负担、合理补偿的原则。确保遵守最低限度的比例原则、法律保留原则以及正当程序原则，依法、依规办理应急征用。同时，应评估应急征用措施与突发事件可能造成的社会危害性质、程度和范围相适应，如有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

（二）告知拒不配合征用的法律责任

《中华人民共和国突发事件应对法》第11条第2款规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”同时，该法第66条还规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”，因此，对拒不执行决定的被征用人，如有违反治安管理行为的可由公安机关依法给予治安处罚。

（三）告知应急征用的权利救济

应急征用权属于行政权，政府作出的应急征用决定属于行政行为，与相对人之间的法律关系属于行政法律关系，如相对人对征用决定或者对补偿决定有异议的，可以提起行政复议或者行政诉讼给予救济，作出行政决定单位应当告知被征用人依法享有的救济途径。

（四）紧急调集人员补助

《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第二款的规定，紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。财政部、国家卫健委作出《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》，明确对于直接接触待排查病例或确诊病例，诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员，中央财政按照每人每天300元予以补助；对于参加疫情防控的其他医务人员和防疫工作者，中央财政按照每人每天200元予以补助。

十二、征用文书的样式

（一）应急征用决定书