内容提要：双牌县是林业大县，87.57%的面积是林区，频发的山林权属纠纷直接影响着林区林业经济的发展,成为林区社会不稳定的重大隐患。如何保护森林资源安全、维护社会稳定，是基层人民政府考虑的重点，也是本文考虑的主旨。笔者认为：应在目前已建立的山林权属纠纷调处机构的基础上，通过专业培训，提升人民调解员的调解水平，紧紧依托“大调解”机制，完善和加强山林权属纠纷调处职能，从而真正做到把山林权属纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。
关键词：山林权属纠纷 现状 调处方法
双牌县是全国重点林业县，也是全省林业十强县。随着社会经济的不断发展、国家对林业项目的扩大开发,双牌县林区的森林、林木、林地经济价值有了显著的提高,林业经济也得到了迅速的发展。但是，频发的山林权属纠纷，直接影响着双牌林业经济的发展,甚至引起争议双方的斗殴,造成流血事件,成为双牌社会治安不稳定的重点隐患。妥善处理我县的山林权属纠纷案件，对于推进“平安双牌”、“和谐双牌”建设具有重要意义。作者拟对山林权属纠纷的现状以及在调处山林权属纠纷工作中涉及的几个主要问题作一些探讨。
山林权属纠纷的现状及其调处的难点
一、山林权属纠纷的含义
山林权属纠纷是指林木、林地权属争议，是指因林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。通常来看，山林权属纠纷可以分为林地所有权、使用权的争执和林地上林木所有权的争执。根据《宪法》、《森林法》规定，林地归国家或者集体所有，而对于林木所有权，国家、集体、社会团体、公民个人都可拥有。通过多年诉讼实践发现，我县的山林权属纠纷主要类型有：公民个人之间的林木、林地的所有权或者使用权争议；个人与集体之间或者全民所有制之间的林木、林地的所有权或者使用权争议；集体之间、集体与全民所有制之间的林木、林地的所有权或者使用权争议。
二、山林权属纠纷现状
双牌县山林面积为1533.81平方公里，占全县土地总面积的87.57%，其中有权属争执的山林面积达6837亩。据统计，自1990年以来，双牌已调处山林权属纠纷 3158起。这些纠纷的解决，不仅为双牌的社会稳定提供了保证，同时也为双牌的经济发展营造了和谐的氛围。但是，双牌县是1969年从周边零陵、道县、宁远三县的边远山区区划拼建县，山林面积广阔，县际林地勘界不明，且部分档案资料遗失，山林权属争执特别是跨县林权纠纷历年高居全市之首，且由于积案多、取证难、时间跨度大、涉及群众多，处理难度很大，由此引发的群体性械斗隐患突出。2010年，在全县的矛盾纠纷排查摸底工作中，共排查出有较大隐患的山林权属纠纷就达87起，其中县际纠纷16起，乡际纠纷10起，村际纠纷21起。随着林权制度改革的推进，新的山林权属纠纷还在不断发生，且调处的难度越来越大。
三、当前调处山林权属纠纷的难点
自1982年在农村实行家庭联产承包责任制度后，把山林权属划分到户管理，农民拥有了山林的管理使用权，并进行登记造册，政府颁发了相应的使用证或承包合同书。但因我国刚开始进行农村经营体制改革，缺乏相应的工作经验，在山林管理使用权方面出现证界不符、四至不明、四至不准、权属不清、重复填证等现象，成为当前发生山林纠纷的客观原因。这些原因使当前处理山林权属纠纷时存在以下难点：
一是取证艰难。从82年责任制至今有26年多了，责任制时的村组干部、群众代表大多数病故，健在的同志也是年岁很高失去记忆，无法证实当时详细情况，甚至有的当事人员也不愿出据真实证言了。各种原因导致目前出现了一种怪现象：就是举证时举出违背事实的势力证据、利益证据、权利证据。
二是佐证难。首先是时间演变长，山林权属从土改时就开始，先后经历土改→合作化→四固定→林业三定等历史演变，山林权属分别从农民个人所有转化为→公社所有、生产大队所有→公社、生产大队、生产队所有等的转变。其次是在组建双牌县或机构变更时档案移交混乱，很多山林权属存根找不到或者遗失，部分村组干部自己保存的历史资料或消毁、或涂改、或私藏。再是证件管理不规范，领退手续不全。2003年以前的证件《林权证》是县发到区，区发到大队，部分地方大队发到组进行手工填发，当时的存根部分有的填写有的没有填写，就是填写的存根也不上交，至今还有空白证件流落民间（或原村组干部手中），当时公社、大队制的各种林地权属证件也是同样，一但发生权属纠纷无法查证原始证件真伪。
三是案件性质界定难。林地是农民最基本的生活保障，是发展之基、财富之母。根据《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：财产所有权是有依法对自己的财产享有使用、收益和处分的权利。第七十四条规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众的集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。根据以上法律条款规定，林地权属纠纷认定是一种财产所有权的民事纠纷更为合适。而在我国目前的司法实践中，所有的林地权属确权都要通过政府裁决，如当事人不服提起诉讼，林地权属纠纷就变成了行政案件，人民法院就依行政诉讼法进行审理，政府就成为被告在法庭上出现，本该是民事案件，变成了行政案件。
四是诉讼难。一宗林地权属一但产生争议，就要进行马拉松式诉讼过程，林地权属纠纷案件是双方当事人财产利益的纷争，意味着裁决给甲方，乙方利益受到侵害，如乙方不服就有权依法向法院提出诉讼，以保护自身的合法权益。如1998年我县处理的两户之间发生林地权属争议，历经了两级政府、两级法院12年9次处理。沉重的费用开支，任何村民都是难以承担的。就算把纠纷山场卖了也不够各种费用的支出。五是司法监督难。法院是行政权力的监督，这是法律赋予的职责。而在林地权属纠纷行政案件中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定法院的职权：一是具体行政行为正确的，维持判决；二是行政行为违法、证据不足，事实不清等因素存在的判决撤销或者部分撤销，并判决被告重新做出具体行政行为。鉴于以上法律条款规定，法院在审理山林纠纷案件中无权直接将争议林地权属确权判决给当事人，只是维持或撤销两种结果，撤销案件最终还要由政府裁决，按两审终审的原则，到中级法院应实现案件终结，但是在山林纠纷案件的实际操作中，只是案件程序上的终审，而案件的实体并未结束。
调处山林权属纠纷的一些方法
当前山林权属纠纷难处理的原因是多种多样的。这里，既有群众要求合理的一面，也有对法律、政策不了解、不理解的一面；既有基层干部管理方式落后、职能部门处理问题简单粗暴的一面，也有部分群众要求过高、不顾大局的一面。各种矛盾成因交织在一起，致使山林权属矛盾异常复杂，处置难度大。在这种情况下，如果不及时对山林权属纠纷进入深入分析，总结经验，仍然摸着石头过河，那么，调处山林权属纠纷工作很难取得好的效果。作者拟对调处山林权属纠纷工作中涉及的几个主要问题作一些探讨。
一、调处山林权属纠纷的法律依据
1996年10月14日，林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》提出以“林权证”为处理山林权属的唯一依据，没有“林权证”的，以土地证或清册作为依据。但《处理办法》也有不足之处：如果“林权证”有错登、重登，能否作为依据而未作规定。1988年8月25日，我省公布的《湖南省林木林地权属争议处理办法》，以及1998年5月4日我省重新发布的《关于修改〈湖南省林木林地权属争议处理办法〉的决定》，对该一问题进行了明确，即如果“林权证”有错误的，不能作为认定山林权属的依据。相对而言，我省重新发布的《关于修改〈湖南省林木林地权属争议处理办法〉的决定》规定得比较全面，而且是我省现行有效力的法律、法规，在处理山林权属纠纷的过程中，它是最主要的法律依据。
二、山林权属纠纷调处的实体问题
（一）、认定山林权属的依据和适用原则《湖南省林木林地权属争议处理办法》第4条、第5条、第6条、第7条、第8条、第9条明确了调处山林权属的依据和适用原则。其中第5条规定：“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。该条明确了在处理林权争议中一般应以有效的“林业三定”时山林权属证书为处理依据。
（二）认定山林权属的依据为“三证”及其适用原则。调处山林权属纠纷所指的“三证”为：1、“林业三定证”（包括山林所有权证、自留山使用证、林业生产承包合同）；2、土地证（包括清册）；3、“合法的权属变更”凭证（包括入社资料、“四固定”证、协议书、调解书、政府处理决定、法院判决等）。在调处山林权属纠纷时,如何认定该“三证”,是处理矛盾的关键。笔者认为：“林业三定证”、土地证、“合法的权属变更”凭证在效力上是相等的，都具有法律效力，但在适用上却有顺序之分，基本的顺序是：“林业三定证”→土地证→权属变更凭证。具体来讲：①在有“林业三定证”而且是正确有效的情况下，应以“林业三定证”作为认定权属的首要依据。如果协议、赠送、处理决定、判决等“合法的权属变更”情形发生在“林业三定”之前，其效力已经得到了“林业三定证”的肯定，因而不发生“合法的权属变更”凭证的适用问题；如果“合法的权属变更”是发生在“林业三定”之后，这些凭证则是认定山林权属的直接依据，“林业三定证”不能作为依据。②在没有“林业三定证”或者“林业三定证”有错误的情况下，原则上应以土地证（包括清册）为依据，但是，在土改之后如果有入社、四固定、协议、赠送、处理决定、判决等“合法的权属变更”情形发生的，则应以“合法的权属变更”凭证作为认定依据。
山林权属争议的形式是多样的，决定了在具体案件中认定案件事实的关键证据应有所区别，一是在处理集体之间的山林权属争议中，调处机关应以山林所有权证作为依据，自留山使用证、林业生产承包合同或林权证只能作为经营管理的证据；二是在处理同一村民小组农户之间的山林权属争议时，应以自留山使用证、林业生产承包合同作为依据；三是在处理不同村民小组、不同村民小组农户之间的经营管理权纠纷时，应必然涉及集体与集体之间的所有权之争，应当增加集体为当事人或第三人。
（三）、行政合理性原则在政府处理四至不清的山林权属争议中的运用。政府处理在四至不清的山林权属争议中，原则上以“四至”上记载有明显的地理、标志物一方的土地证或者“林业三定证”为准，双方都是泛指的，应以靠得最近的漯、漕、岌等为准；如，一方有“四至”，另一方没有“四至”的，处理时应以有“四至”一方的权属凭证为准。且在处理中必须把握大“四至”必须服从小“四至”的原则，另外，“四至”界线与实际面积不符的应以“四至”为准；如果仍然无法确定的，由政府依职权从有利于保护森林、注重现实、安宁团结的角度出发，按公平原则作出合理的定界决定。
三、山林权属纠纷调处的程序问题
调解是我国解决民事纠纷的一项重要制度。法律规定：调解是各级人民政府处理山林权属争议的必经程序。在目前的情形下，调解也是调处山林权属争议的最佳途径。在我国历经半个多世纪的实践中，调解制度在解决民事纠纷中发挥了重要作用。笔者认为，在新形势下，认识、创新调解制度在维护社会稳定和处理山林权属争议中具有特殊作用。在矛盾大化解工作过程中，全国各地的“大调解”机制已经基本形成。怎样让“大调解”机制在调处山林权属争议中发挥切实作用，是个重要课题。笔者认为，在目前，要切实发挥“大调解”在调处山林权属争议的作用，应加强以下几个方面的工作：一是要继续在完善网络建设上下功夫。调解网络应贴近人民群众，就应加强乡镇、村委会人民调解委员会的建设，并以小组为单位落实山林纠纷调解信息员，真正实现哪里有山林纠纷哪里就有调解员组织及时调解的目的。二是要在培训教育上下功夫。调解集情、理、法于一体，依法调解是基本原则。在调解处山林权属纠纷时，建议统一标准，组织乡镇、村委会人民调解员进行林业政策、林业法律、以及情理和调解方式、方法的专业培训，提升人民调解员的调解水平，将林区的山林纠纷调解信息员向专业化方向发展。三是在落实责任上下功夫。山林权属争议的化解，应坚持“村、组为主”的原则，山林纠纷调解信息员是工作成效要与村、组干部工资、联村干部的奖金挂钩，充分调动调解信息员的工作主动性和自觉性。四是要在基本保障上下功夫。必要的经费保障是搞好山林权属争议调解的重要前提。政府应切实落实好调解的工作经费，办案补助经费，培训教育经费，评先奖励经费，以确保山林权属争议调解工作得到健康、持续发展。
