[摘 要] 依法治国，并不是什么样的法都能治国，更不是什么样的法都能治好国。法是公民、法人和国家机关行为的基本依据，而实际情况则是法的依据。立法不能只追求“好看”，更要追求“管用”。只有立足中国实际，体现客观规律的法，才是实行法治所需要的法。
[关键词] 依法执政；科学立法；依法行政
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
法治中国建设涉及社会生活的方方面面，其进程受制于政治、经济、社会、文化等诸多因素。这就决定了法治中国建设是一个历史过程，不可能一蹴而就，也不可能单兵突进。我们必须按照中国特色社会主义法治道路的总体要求，坚持问题导向和尊重实践的原则，努力建设符合法治规律、体现中国国情的法治中国。
一、以增强治国理政能力为重点，坚持依法执政
依法执政是依法治国的关键，也是我国建设社会主义法治国家的重要特色。中国共产党在探索依法执政的过程中，积累了大量的经验，形成了一系列重要论述。这些论述集中到一点就是：党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，党带头遵守宪法和法律。我们要根据这些原则，扎实推进依法执政工作。
一是按照“保证党领导人民有效治理国家”的原则，推进党的领导方式和执政方式的改进。依法执政涉及执政方式的转变和执政行为的各个方面，我们要准确把握执政规律，按照“保证党领导人民有效治理国家”的原则，积极稳妥地推进党的领导方式和执政方式的改进。要把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。
二是将法治作为党领导现代化建设过程中的一项全局性、基础性、经常性工作抓紧抓实。一个成熟的执政党，应该是善于把自己的执政理念与政策主张及时转化为具有国家强制力的法律，这是确保政党长期执政、国家长治久安的一项基础工作。西方政党政治除了选举竞争之外，政党之间主要通过在议会进行立法博弈，来实现自身政策主张。中国共产党作为执政党，坚持依法执政最重要的工作是在领导人民实现国家现代化的进程中，善于从纷繁复杂的矛盾中总结一般性的执政经验和执政规律，按照法定程序转化为法律，并按照法律开展执政活动，这是实现党的领导的重要方式和重要内容。由于法律制度管长远、管根本、管全局，具有稳定性和以国家强制力作后盾，因此，党必须进一步加强对法治工作的领导。
三是教育党员领导干部带头遵守宪法法律。规则面前人人平等，制度面前没有特权。要教育党员领导干部强化法治观念，使其充分认识到，自觉遵守宪法法律，既是作为公民对国家应尽的义务，也是作为党员对党应尽的职责，要努力成为自觉遵守宪法法律的模范。还要逐步改变过去把政策作为执政主要手段的做法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。
二、以提高立法质量为重点，推进民主科学立法
立法质量直接关系到法治的质量和水平。从整体上看，我国的立法质量在不断提高，但也有一些不容忽视的问题：有的法制度设计比较滞后，缺乏对有效治理手段的创新；有的法考虑实施效果不够，实施效果往往与立法目的不一致；有的法对各地区发展差异性照顾不够，存在“一刀切”的问题；有的法规定比较模糊，对于公民权利义务与政府管理权限之间的关系界定不够清晰，公民、法人对于自己行为的后果有时很难有明确的预期，等等。党的十八届四中全会对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出了具体要求，对我们下一步加强和改进立法工作具有重要指导意义。
提高立法质量，首先是要解决好立法的立场和站位问题。立法应当坚持的立场和站位是：立法必须从中国实际出发，有效解决中国实际问题。依法治国，并不是什么样的法都能治国，更不是什么样的法都能治好国。法是公民、法人和国家机关行为的基本依据，而实际情况则是法的依据。立法不能只追求“好看”，更要追求“管用”。只有立足中国实际，体现客观规律的法，才是实行法治所需要的法；任何理论上博大精深、形式上完美无缺，但不能有效解决中国问题的法，也是法治所不需要的、没有生命力的法。这就需要重点把握三个原则：一是有必要。不是所有的社会现象都合适由法律来调整，首先要判断解决某个问题，是否有必要运用国家强制力，是否可以通过道德等其他规则来约束。二是能管住。要研究法律规定的措施与待解决问题之间的关系，采取的措施能否真正有效解决问题，在多大程度上解决问题，是不是在所有的地方、不同的时期都能解决问题。三是低成本。运用国家强制力实施法律，是需要耗费巨大社会资源的。一部好的法律必定是让守法者感觉既方便、又有利，能够得到绝大多数社会成员自觉遵守，只有在这种前提下，国家强制力才能起作用。
提高立法质量，要正确处理好改革与立法之间的关系。改革要求变动，而法治要求稳定；改革要求突破，而法治需要统一，两者在一定程度上存在内在矛盾。在全面深化改革的时代背景下，如何处理好改革与法治之间的关系，是当前法治建设面临的一项重大课题。对此，习近平总书记曾指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”，这就为处理改革与法治的关系提供了正确的指导思想。改革的合法性来自于法律的授权，改革的经验和成果需要法律予以保障和推广，而法律也只有通过改革创新，才能适应经济社会发展新形势，才能获得普遍的尊重和认可。在改革过程中，立法既要善于把成熟的改革成果和成功经验及时确认，以法的形式固定下来；又要在遵循改革思路的大前提下主动创新制度设计，引领和推动改革；还要保持一定的预见性和超前性，为改革的进一步深入预留必要空间。
提高立法质量，必须进一步扩大立法过程中的民主基础。科学的立法过程应该是一个各方共同参与、消弭理念差异、弥合利益分歧、寻求制度共识的充分博弈过程，这样制定出来的法才能成为社会最大公约数。立法民主程度越高，法的质量就越高，就越容易得到社会的普遍自觉遵守，获得良好的社会效果。从当前的立法实践看，提高立法的民主程度，要努力实现两方面目标：一个是立法活动的公开透明，不仅要求立法草案本身应当公开，还应当确保社会公众对立法背景、立法缘由、立法材料、立法过程等方面的知情权，确保社会公众都能够真实、全面、及时地获悉立法信息，为参与立法提供充分的前提条件；另一个是社会公众的有效参与，要通过制度化、程序性的安排，确保社会各方面，尤其是基层群众和弱势群体等“沉默的大多数人”能够参与到立法的各个环节，探索建立对公众意见采纳情况的说明与反馈机制，防止征求意见搞形式、走过场。同时，要改进法律法规草案征求意见的方式，由简单的“文本”形式变为“问题”形式，由一次性征求变为多次征求，由整体表决转变到对重要条款可以单独表决，不断提高征求意见的实际效果。
提高立法质量，要求立法与善治相结合。善治是上世纪90年代初由世界银行首次提出的。良法是与善治相结合的，善治是良法的内在要求。善治观念带来了立法与行政理念的转变，要求加强管理方式创新，例如：注重发挥政府和多元社会力量的各自优势与整体合力，注重通过程序的公开和平等达到实体结果上的妥协与合意，强调民主参与、协商合作、激励与自觉。自善治理论在学术界被关注后，在立法中贯彻善治理念已经成为法律发展的新特点。一部不完善的法，如果在执行中体现了善治的要求，可以弥补法的缺陷，取得好的效果；反之，即使看起来很完善的法，如果在执行中没有体现善治的要求，则实际效果可能打折扣。我国正处在全面深化改革的关键时期，经济发展和社会治理环境发生深刻变化，利益关系和价值观念高度复杂，在立法和行政管理中深入研究并运用善治理论就显得更为迫切。
保证立法的科学性，还要求正确处理中央与地方的关系。我国是一个单一制国家，法制的统一性是我国立法制度的一项重要原则。但我国同时也是一个生产力发展极不均衡的国家，不同地域的经济社会发展水平差距很大，采取“一刀切”方式制定出来的法，就有可能在一些地方“水土不服”。因此，在立法过程中必须妥善处理统一性和差异性之间的关系，研究哪些问题必须统一，哪些事项可由地方自主决策，把统一性和差异性结合起来，是一个需要在实践中不断研究探索的问题。为了进一步发挥地方的积极性和创造性，应当在坚持社会主义法制统一的前提下，适当扩大地方自主立法权，允许地方根据本地区发展的具体需要，就纯属于地方性事务的事项开展立法工作。下一步，要根据十八届四中全会的要求，依法赋予设区的市地方立法权。
三、以规范行政权力为重点，深入推进依法行政
行政机关是实施宪法法律的重要主体，推进依法行政是法治中国建设的重要环节。我国依法行政工作始于上个世纪90年代。1993年3月，八届全国人大一次会议《政府工作报告》第一次正式提出了“依法行政”概念。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对推进依法行政工作作了全面部署。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，对加强市县两级政府依法行政进行了专门规定。2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，对建设法治政府提出了系统明确的要求。本届政府成立以来，加大简政放权力度，深入推进行政审批制度改革，先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，全国新登记注册各类市场主体1982万户。通过这些努力，依法行政工作取得了明显进展。下一步，我们要紧紧抓住依法行政中的“牛鼻子”，集中力量重点做好以下工作：
（一）进一步推进行政审批制度改革
行政审批制度改革涉及到行政权力的配置和运行，要求处理好政府和市场、政府和社会的关系问题，进一步约束和规范行政权力，确保行政审批权力授予有法、行使有规、监督有效，这也是推进依法行政的内在要求。过多过滥的行政审批，不仅抑制了市场和社会的活力，也为权力寻租和权力腐败提供了空间。因此，行政审批制度改革不仅是转变政府职能、激发市场和社会活力的突破口，也是推进依法行政和反腐倡廉的有力抓手。本届政府已经宣布，在任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少1/3以上。这项改革的持续深入，必将进一步促进市场在资源配置中起决定性作用，也必将带动依法行政水平的提升。
还要探索行政审批取消后的替代性行政监管措施。低准入，市场更要严监管，违法更要高代价。市场门槛降低后，要探索实施新的监管方式，以确保监管效果，规范市场秩序。这是一个比较新的课题，需要我们不断探索总结，提升监管手段和能力的现代化。理想的监管模式是，守法者感觉不到政府的存在，但违法者感到政府无所不在，如果反过来，就成了打击守法、鼓励违法。
（二）强化对行政权力的制约和监督，完善行政决策机制
目前，我国已经形成了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督为主体的权力监督体系。下一步，要以这些制度为基础，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。主要有三项任务：一是，加强对政府内部权力的制约，这是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督机制，加强审计监督等专门监督机制。二是，完善形成决策程序，加强对重大行政决策的监督。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，倒逼行政决策依法规范作出。三是，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
（三）深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法
行政执法是实施法律的重要环节，也是行政管理的主要方面，行政执法的规范度直接决定着对政府法治水平的感知度。要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，在重点领域推行综合执法，有条件的领域推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制，城管执法体制，健全行政执法和刑事司法衔接机制。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。
坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。
（四）全面推进政务公开，确保行政权力在阳光下运行
行政权力的运行必须公开透明，以确保公民知情权、监督权的实现，促进权力的规范行使。权力越透明，就越自律规范，就越有公信力，公民权利也就越有保障。阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星，表面上看，强调权力运行公开透明，增加了行政成本，给一些官员带来了种种不适应，但从长远看，既保护了官员自身，促进了权力的廉洁自律，还带动了行政管理水平和政治文明程度的提升。
坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
四、以深化司法体制改革为重点，促进司法公正
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。十八届三中全会对深化司法体制改革提出了明确要求，我们要按照中央部署，紧紧围绕司法为民、公正司法这条主线，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
一是确保依法独立公正行使审判权检察权。司法的地方化、行政化倾向，是影响司法公正、制约司法公信力的突出问题。应当加快推进司法管理体制改革，将破除司法的地方化、行政化作为司法体制改革的重要突破口。要认真落实十八届三中、四中全会关于司法体制改革的重要部署。 重点建立健全防止领导干部干预司法活动、插手具体案件的制度。
二是优化司法职权配置。健全各政法机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。开展审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。最高人民法院设立巡回法庭制度。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。完善审级制度。完善对行政强制措施实行司法监督制度。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。
三是保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。
四是加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。
五是加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对诉讼的法律监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关要及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。
五、以培育公民的法治精神为重点，推进法治社会建设
法治对于国家来说，是治国理政的基本方式；对于公民个人来说，应该是一种基本生活方式。推进法治社会的建设，就是公民要学会在法治状态下生活，把法治作为基本的生活方式，其中最重要的就是培养公民的法治精神。为了适应建设法治社会的要求，筑牢法治中国建设的根基，我们必须以持之以恒、坚韧不拔的决心，来做好公民法治精神培育工作。
一是培养公民正确的权利义务观念。公民应当是权利和义务的统一体。没有绝对的权利，也没有绝对的义务，两者是相辅相成、不可分割的。没有义务，权利便不复存在；没有权利，义务就没有存在必要。如果每个人都为了追求自身利益最大化，而不顾他人的权利和自由，那么社会就会陷入无序状态，成为一盘散沙。任何人都不能只讲权利不讲义务，要对权利存在边界意识，不能将一己之利凌驾于国家和他人的合法利益之上。此外，还要坚持程序义务和实体义务相统一，在追求自身正当利益时，必须重视手段的合法性。任何通过不法手段去追求本为正当利益的行为，最终会变得不正当，不会受到法律保护。还要求公民遇到矛盾纠纷，要寻求法律方式解决，并尊重最终的司法权威。
二是培养公民的契约精神。市场经济也是契约经济，市场经济下的社会也是契约社会。契约精神本身就蕴含着法治的要素，如自由、平等、诚实守信等。在公民的契约精神方面，中西方存在着明显的文化传统差异。中国传统道德重视“一诺千金”，认为“人无信而不立”，但在小农经济和自然经济长期占统治地位的背景下，市场交易往往基于熟人社会下对人本身的彼此信任关系，因而契约文化传统并不牢固。西方国家经历了数千年的商品经济发展，长期受到契约文化的熏陶，罗马法、教会法很早就对市场行为构筑了严密的私法体系和司法保护机制，加之宗教文化对契约的强调，使得西方文化传统更加注重契约精神。西方人在订立契约的过程中，锱铢必较、言辞必究，而契约订立后，大多都认真执行。我国公民则不然，订立契约时时常大而化之、信口承诺，履行契约时则反复多变、力求变通。因此，培育公民的契约精神，就是要培养我国公民的诚实守信、遵守承诺的精神。
三是培养公民的规则意识。按规则办事，应该是法治社会生活方式的重要内容。我国并不缺少制度规则，但缺乏规则文化传统。生活中随处可见违背规则的现象，中国式过马路、走关系强于走程序、拼实力不如拼爹等不正常现象甚至是司空见惯、见怪不怪。规则文化传统的缺失有着深刻的社会文化背景，中国传统社会没有真正的公共生活，庶民没有参与公共规则制定的权利，也没有不可违背的公共规则。差序格局、注重人情是我国传统文化的一大特点，遇事求人、办事找关系在社会上比较普遍，规则的实施常常因人情的远近而有所伸缩，造成潜规则盛行，明规则时常斗不过潜规则。没有规则文化作为基础，法律制度的实施就很困难，法治中国就很难建成。因此，培育规则意识，应当成为培育法治精神的应有之意。
四是培养公民的法治信仰。法治社会要求公民养成遵守宪法法律的习惯，那么养成守法习惯的根本动力来自哪里？我理解，这来源于公民普遍的法治信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，真正管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在纪念碑上，而是铭刻在全体人民的内心里。社会没有法治信仰，就没有法治风尚和守法习惯，再刚性的法条也难免沦为摆设，法治只能是无根之花、无源之水。习近平同志在中央政治局第四次集体学习中提出：“在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围”。党的十八大把法治作为社会主义核心价值观的一大要素，就是要让法治成为一种全民信仰，化为社会文明进步的强大动力。因此，在法治中国建设中，必须大力弘扬法治文化，努力在全民中形成法治信仰，从而夯实法治的文化根基。
（甘藏春，国务院法制办公室党组成员、副主任。）
