二等奖
论文题目：
西部地区招商引资法律风险防范
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作者：兰州中院民一庭法官助理 刘焘
各个地方政府的将招商引资工作作为一项并重要工作和任务。招商引资合同的性质与一般民事合同之间的具有一定的特殊性，对相关合同的法律效力认定及内容等一系列问题的研究具有重要的实践价值。而厘清上述法律问题，找出应对之策，对于正确认识政府职能，促进政府依法行政，具有重要、积极的作用。对于西部地区而言，失败的招商引资不仅促进不了当地的经济发展，造成各种资源的浪费，还会影响当地人民的生活水平，更提高不了政绩。因此在招商引资的过程中，政府应该重视招商同时带来的一些法律风险，谨慎招商，提前做好防范招商引资带来的风险措施。
（一）土地征收、征用的法律风险
土地在实际的招商引资中是许多企业启动项目的必要条件。因此，土地使用权的出让就成为了必须要处理的一个问题。政府在土地的法律风险有一个基本的风险防范，但是仍然从现实案例中可以发现其中存在的法律风险地带：一是土地出让价格问题。部分政府在对土地的出让价格低于《协议出让国有土地使用权规定》中规定的最低价，《协议出让国有土地使用权规定》第五条明确规定“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和.有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。部分通过先行签订了意向协议，再行招标、拍卖等。二是土地出让方式的问题。按照法律、法规及其他规范性法律文件规定，地方政府必须通过招标、拍卖或者挂牌方式出让的土地进行协议转让。为了促成招商项目，个别政府违规土地性质变性，如将商业性用地改为商品住宅类用地。三是集体土地的征收问题。个别地方政府将土地征收工作擅自交给投资商，部分征收模式是将土地出让给投资商后再办理相关的征收手续。上述征地行为极易造成国有土地或者农村集体土地的流失，不仅可能导致招商行为违规，还有可能引发群众矛盾。
（二）政府政策问题
政府为招商引资会出台相关的优惠政策，例如财政奖励和补贴、土地价格、税收政策等。因此，在政府与投资商的谈判过程中，政府为了促使招商引资落地，部分投资商提出一些不符合政策和法律的政策要求。而且大量的优惠政策的实施，会加大招商引资的成本，从而引发一系列的法律风险。总之，招商引资是可以通过一些方式和活动，将区域外的资金与技术等吸引到本区域，促进当地经济何社会发展。一个好的合法的投资行为能够让投资商与政府达到双赢的局面，但是一个含有法律风险的投资行为政府不仅达不到引资目的还会造成土地与税收的流失、群体性事件等不良的法律隐患。
（三）招商合同的法律风险
一是政府作为合同一方当事人的风险。从政府的职能来看，政府是市场的监管主体，如果政府作为合同的一方，有许多的法律风险。“政府更多地充当着“联络人”角色，在 进行商事合作的多个民事主体之间联络，并适时 给予政策支持。”[1]。但在经济快速发展的今天，政府要发展经济，要提高绩效，招商引资就是最快捷的方式。为此政府为了成功的招商引资不得不出面与投资商进行协商。投资商为了利益的最大化必然会要求政府作为合同的一方，这样可以在协商的过程中提出各种要求降低自己的投资成本从而为自己找到政治上的“依靠”。政府作为合同一方当事人就可能陷入一些违约或者其他连带责任等纠纷问题。二是政府在合同中合规性问题。合同作为招商引资工作中最为根本的基础性文件，表面上是双方在平等公平的条件下，进行谈判、协商的结果。然而实际情形是部分投资商常常要求政府在土地价格或者税收或者财政奖励又或者是环保审核等方面进行特殊待遇，从而导致合同内容中政府与投资商的权利与义务的不对等，导致合同显失公平。之后在合同在履行过程中也会存在巨大的法律风险，最后即使通过诉讼解决了，可能也会给政府带来经济损失。三是关于合同中的问题。合同一经签订即具有法律效力，双方当事人必须履行合同约定的权利与义务。为了保证合同的顺利履行，政府被迫成为合同一方主体，有的甚至在合同中根本没有约定违约责任或者部分加重政府的责任。合同内容不规范。我省属于西部欠发达地区，个别地方政府法治观念落后，合同或协议条款及文字表述极不规范，常使用隐藏或使用模糊的语言， 致使合同或协议在履行中产生很大争议，造成不必要的纠纷。具体表现为：合同或协议主体不合法；部分合同不加盖印章，签字人无授权委托书却代替合同当事人签字。
（一）基础性准备工作不足
投资商的资信问题是决定一个投资项目的决定因素。而在招商过程中，政府急于求成忽视了项目的可行性以及企业的资金实力问题。有的投资商为了获取政府的资金奖励、骗享政府的各种优惠政策及好处，故意掩盖自己的资金短缺、虚吹自己的资金与技术实力，掩盖自己企业的真实状况，导致很多项目被中途叫停，造成很多不必要的纠纷。有的投资商甚至注册个皮包公司来骗取国有土地然后利用国有土地使用权去贷款或者抵押融资等等。政府在正式签订合同之前没有对投资方进行诚信状况、资金实力进行调查；在合同的履行过程中又没有及时跟踪投资方的企业动态变化，提前风险预警。甚至有的企业拖欠民工工资严重或者面向社会进行大量融资，政府未能及时关注重视并加以防范，投资商一走企业成为空壳极易造成一些不稳定因素。
（二）政府对自己定位不清，忽略了科学的发展观理念
政府的职能仅仅在于经济调解、社会管理、市场监管与公共服务，但是招商引资工作是一项复杂的经济活动，需要在活动进行之前对工作进行统筹规划与分析，做好各个部门的协调工作，权衡各种关系、平衡各种利益、明确权责问题等，这就需要政府在招商引资的过程中对自己定位明确。但是在实际过程中，政府与企业在招商中并没有明确分工与定位，加上政府政绩考核机制的存在促使政府利用招商引资活动见效快的特点主动成为招商引资合同的当事人，因此招商活动中政府的错位与越位的情况比较严重。为了招商的顺利进行，政府直接作为合同的一方当事人与投资商进行协商或者签订合同或者给予资金支持等越位行为损害了市场的经济科学规律，造成了市场的局部失灵，让真正的市场企业出现认识的误差，不知道自己在招商引资过程中扮演什么角色，该在什么时候做什么事情。通过招商引资成功引进的企业的确可以弥补当地企业资金的缺口，促使当地的经济快速增长；引进的先进设备与技术可以将先进的科学技术转化为生产力，使国民生产力的总水平得以提高；可以使企业的管理水平得到提升；可以提高本地企业产品的综合质量，使产品在市场的竞争力得到提高等等。但是失败的招商，不仅促进不了当地的经济发展，还会影响当地人民的生活水平，各种资源的浪费，更提高不了政绩。
（三）法治意识淡薄
由于招商引资对经济的发展有用时短、见效快的特点，各地政府都把招商引资作为谋求经济发展的重要手段，列为政绩考核的目标之一。有些政府领导急功近利思想严重，盲目的进行招商，并在招商过程中忽略依法招商、科学招商，不结合当地经济发展的实际情况，不遵循法律，不遵守自然规律，甚至盲目的将招商任务下发到各个单位，将招商引资作为单位的绩效来考核。各个政府领导完成了招商任务，却将中途叫停或者一些本来就是淘汰项目丢给当地百姓，给百姓的经济、生活都造成了无尽的困扰。各地政府尤其是西部欠发达地区为了抓住招商机遇，吸引更多的投资商，纷纷推出了各种优惠政策，比如税费减收或免收、土地出让或租赁的优惠、简化或省略行政审批手续等。一些重要的自然资源的出让会使当地丧失可再生资源，造成当地的土地资源流失与浪费，大气、水资源遭到污染，税源流失等。人们赖以生存的空间变狭小社会的不和谐与不稳定，影响经济的可持续发展。
（一）资信调查
政府在与投资商正式洽谈之前就应该对投资商的资信调查。所谓资信调查是指专业机构对为企业的注册登记情况、股权结构、人力资源、经营业绩、管理水平、财务状况、行业声誉、以往信用情况等进行调查研究，必要的时候进行实地调查，根据调查结果出具信用报告并对其信用等级给予评定。政府可以委托专门的咨询公司或者律师来进行资信调查，以核实投资商的投资诚意与合同的履行能力，形成书面报告，方便随时查阅。谨防投资商利用政府招商引资的迫切心理，夸大自己的资金实力；防止先入为主，丢失真正有实力的投资商；还有利于在招商的博弈中，找到双方利益的平衡点，防止欺诈诈骗，规避风险。
（二）政府要正确定位，要全面落实科学的发展观。
政府的错位和越位是产生各种问题的主要原因，要解决错位与越位的问题，根本的在于加快政府职能转变，找准政府角色定位。因此政府在招商过程中要明确自己在经济发展中的宏观调控地位，明确自己的定位，逐步退出招商引资活动组织者和项目投资合作主导者的角色，专心做好区域投资环境营造者和市场秩序监管维护者的角色，不能为了达到政绩而盲目招商。政府应逐步建立以政府主管部门牵头,建立完善的招商引资法律服务模式,利用律师为法律主力，从项目合法性论证、协议的谈判、签订和履行、争议的解决等各环节为招商引资提供专业而及时的法律服务,夯实招商引资的软环境基础，吸引更多更强的投资商。创新考核机制，完善相应的监督机制。政府一方面要改革绩效评估体系，创新绩效考核机制，可以限制政府官员对自身利益的过分追求，促使政府在经济活动中注意自身利益与公共利益的平衡。另一方面对政府利用减免税收、财政奖励、用地优惠或者政策性住房等来吸引投资商，中央政府应该完善监管机制，加强监督检查和处理力度，以防止这些行为的发生。科学发展观是中国特色社会主义理论体系的最新成果，是实现经济社会长期稳定发展的重大战略思想。政府要做好招商引资工作，必须领会和把握这些思想和政策，要在国家总体发展布局的大环境下，结合本地经济实际发展情况，明确区域定位，发展优势产业，利用好本地优势、营造好的产业氛围、制定好招商政策、完善设施、提高服务，坚定发展目标，科学招商、科学发展，这既是执行国家的政策，也是自身长久稳定发展的需要。
（三）严格坚持依法办事原则，明确合同中的权利义务关系
在招商引资的过程中，政府有时候避免不了成为合同的一方当事人。双方在签订招商引资合同时就应遵循平等协商、互利共赢的原则，明确双方的权利和义务，并约定争议解决办法。在合同文字表述上,政府应请专业律师对合同进行审核，应力求简洁实用、严谨科学、结构合理,避免因表述不清产生歧义，避免合同中的“陷阱”条款、无效条款和权利义务严重失衡的条款。政府在洽谈的过程中不能一味的迁就投资商，在给予投资商相关优惠政策时,应充分考虑招商引资成本，不能为了招商而招商。因此，政府不能因急于招商而过多的给投资商担保，违法给予投资商提供违反相关法律法规的优惠政策。在招商引资过程中，要切实把握法律底线，依法招商、依法抚商、依法富商，促进地方经济的又快又好发展。
综上，为减少、避免和防范招商引资中的各类纠纷风险，在招商引资过程中政府应加强自我防范意识，有在签订合同之前要充分了解充分做好项目的可行性论证，对投资商的资质、信誉、履约能力进行全面调查，防范引资风险。同时要完善招商引资法律制度，严格各种行政审批手续，规范执法行为公平对待各类市场主体。实现地方经济和投资商经济效益的共同发展,达到互利共赢的局面。
结束
明辨 慎断 尚法 为民
